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　　工作秘密定义及事项范围

　　保密工作的基本内涵应该包括保守国家秘密和工作秘密两个方面。在实际工作中，我们对国家秘密的定义、范围和管理比较熟悉，而对工作秘密管理则较为薄弱，主要反映在对工作秘密定义不准、内涵不明、职责不清等方面。本文结合保密工作的实践，就党政机关工作秘密的管理提出一些思考和探讨。     

　　一、工作秘密保护的法律依据及国际惯例《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)第十二条第六款明确规定保守国家秘密和工作秘密是公务员应该履行的义务。同时《公务员法》在五十三条第十款进一步规定，公务员不得有泄露国家秘密或者工作秘密的行为。《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《信息公开条例》)也明确规定，行政机关公开政府信息不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。这些规定应该包括有不得任意公开国家秘密、工作秘密以及影响社会稳定的敏感信息的含义。至于有人认为，新修订的《中华人民共和国保守国家秘密法》(以下简称《保密法》)没有涉及党政机关工作秘密保护的内容，那是因为修订的《保密法》专指国家秘密的保护，工作秘密分布在不同机关，情况千差万别，它的管理主要依赖于各机关的规章制度，目前从国家的层面上还很难对工作秘密制定出一个统一的法规。换句话说，工作秘密的保护属保密工作的另外一个保护范畴。因此，不能认为《保密法》没有提及工作秘密的保护而忽视对工作秘密的管理。 

　　同时，工作秘密的保护也是国际通行的做法，即便是我们习惯性认为美国、欧洲、日韩等信息自由的国家。由于工作秘密不同于国家秘密，在世界范围内没有形成统一的“工作秘密”这一法律术语，导致我们常常认为国外没有工作秘密保护的错误认识。就工作秘密所包含的信息范畴而言，各国的称呼不尽相同，较为通行的做法是各国一般在信息公开法中以公开例外的方式予以明确列举。例如，《美国法典》、《挪威信息自由法》、《日本行政机关拥有信息公开法》、《韩国公共机关信息公开法》、《芬兰政府活动法》、《加拿大信息获取法》、《泰国官方信息法》等等，都以公开例外的形式对机关内部事务、政府执法信息、政府决策信息、政府敏感信息等方面给予了明确的保护。其实质与我们所说的工作秘密的内涵是一致的。    

　　二、工作秘密的事项    

　　说到工作秘密的事项，必然首先涉及到工作秘密的定义。工作秘密涉及的内容非常复杂，目前尚无比较准确的法律定义。从保密工作的实践来看，笔者比较赞成这样的定义：工作秘密是指各级党政机关(包括授权管理的事业单位)在公务活动和内部管理中，产生的不属于国家秘密，而又不宜对外公开，按照规定程序，在一定时间只限一定范围知晓的事项。工作秘密的具体事项可以列举若干，这里不便赘述。为了便于对工作秘密的把握和梳理，可以分为五大类：一是文件类，包括不宜公开的通知、决定、纪要、请示、报告、函件等；二是信息类，包括不宜公开的领导讲话、调研报告、工作研究、工作参考、内部信息等；三是政务类，包括工作预案、领导政务活动方案、公务接待方案等；四是专项业务类，包括尚在酝酿中的人事调整方案、案件调查资料、专项行动方案等；五是内部管理类，包括特殊岗位职责、纪律、奖惩等规定。从上述工作秘密分类，就其内容来看，大多属于党政机关的内部管理事项，虽然不属于国家秘密事项，但又不宜任意公开。任意公开造成的影响和危害是难以弥补的。   

　　由此可见，加强党政机关工作秘密的保护是非常必要的。但是需要指出的是，不能把机关所有的行为纳入工作秘密范畴，主要指：一是不能将依法应予向社会公开的事项作为工作秘密，妨碍政府信息依法公开，影响公民知情权和参与权的行使。二是不能将违法违纪行为作为工作秘密，逃避有关机关的监督和查处。三是不能将公众或机关干部职工应该知晓的事项作为工作秘密，影响社会监督和民主管理。四是不能将国家秘密作为工作秘密，国家秘密和工作秘密都应得到有效保护，但其保护的内容和措施是有区别的，二者不能混淆。    

　　三、工作秘密保护的对策   

　　我们认为，国家秘密、工作秘密和公开信息属于党政机关信息资源中相辅相成的三个层次。目前，随着《保密法》的修订和《政府信息公开条例》的实施，党政机关中国家秘密的保护和信息公开的处理有了比较明确而规范的管理方式和措施，但随之而“孤立”出来的工作秘密的保护问题却显得尤为突出而管理滞后。虽然有了法律法规的原则规定，解决了大家误解的工作秘密保护无法可依的问题，但就各个机关单位如何管理工作秘密的具体对策却还存在诸多不足。当务之急，我们应该参照国家秘密的管理方式，从三个方面入手逐步实现工作秘密的规范管理。    

　　(一)处理好保护国家秘密和工作秘密的关系。国家秘密涉及国家利益和安全，毫无疑问应该加以重点保护。党政机关在公务活动中形成的工作秘密相当一部分和国家秘密联系在一起，如有些局部的事件处理不当，工作秘密一旦泄露，就可能引起群体事件，进而影响稳定大局。有的分散在部门的经济信息，不一定是国家秘密，但汇集起来就是国家秘密。有的信息单位内部可能认为是一般信息，但一旦被人利用，就可能对国家造成危害。有的内部管理规定本身不是国家秘密，但违反内部管理规定可能造成国家秘密泄露。可见，工作秘密管理不好，完全有可能引起社会矛盾和社会不稳定，有可能影响正常的工作秩序，造成不必要的影响和损失；有可能引起社会矛盾和社会不稳定，甚至有可能危及国家安全和利益。因此，我们在实际工作中，在依法保护好国家秘密的同时，也要保护好工作秘密，该公开的依法公开，该知晓的及时知晓，该保护的国家秘密和工作秘密按照相关法规保护好。    

　　(二)做好工作秘密的界定。国家秘密的范围和定密程序都有明确规定，操作起来比较容易，而工作秘密的界定比起国家秘密更为复杂。根据保密工作实践，可从以下几方面入手：一是从内容上界定，将本机关在公务活动中形成的不属于国家秘密或不宜对外公开的，而又较为重要和敏感的事项梳理出来。具体做法可以将本单位国家秘密事项和工作秘密事项列举汇集在一起，使机关相关人员知晓和遵守。二是从标识上界定，属于国家秘密的事项，必须按密级进行标识和管理。属工作秘密事项一般不作密级标识。对未标明密级，又不对外公开的正式文件，须标明知悉范围，或标明“依申请公开”字样，以示提醒。对非正式文件的工作秘密材料，可标明“内部资料、会议材料”、“注意保存”或“会后收回”等字样，使之妥善管理。对特别敏感的工作秘密还可明确到具体知晓人、退回时间和部门等。三是定密责任的界定。对国家秘密的确定，大多数机关单位都指定有专人负责(定密责任人)，并有明确的定密流程。对工作秘密的确定包括知悉范围、保密期限、存放地点等，实行“谁主管、谁负责”、“谁审批、谁负责”。   

　　(三)做好工作秘密的处理。工作秘密的范围涉及面很广，情况特别复杂，在当前信息化高速发展的条件下，稍有不慎，许多敏感信息就会被泄露，所造成的损失难以估计。在实际工作中，对工作秘密的管理应该把住“三关”：一是文件起草关，对较为敏感的工作文件或信息应该在专用的涉密机上处理完成。对机关内部的工作文件或信息也应在内网机上处理，涉密存储介质和工作存储介质也要做到专盘使用，防止交叉感染。二是把好文件保存关。属国家秘密文件，包括属工作秘密的正式文件(包括各种涉密介质)必须由机要保密人员统一建立涉密台帐，登记造册，并随时检查密件流向。属一般工作秘密或内部事项也应该由专人按内部档案管理要求进行归档管理。不能任意向社会公开。三是把好文件销毁关。无论是国家秘密载体，还是工作秘密(包括内部信息)载体，包括纸介质、磁介质、光介质、半导体介质以及涉密设备(包括机关单位使用的计算机、打印机、复印机等)需要报废更新时，都必须由单位保密人员登记造册后，统一送到保密部门指定的涉密载体销毁机构销毁，任何单位和个人不能擅自将机关单位涉密信息、内部资料以及办公电子设备交社会机构和人员处理，切实把住保密工作最后一道防线。

　　工作秘密定义及事项范围

　　国家秘密与商业秘密、工作秘密的区别在：

　　（1）三个“秘密”立法意图不同。

　　“国家秘密”这一概念是1982年《宪法》中提出来的，后来在《保密法》中对其法律特征又作了规定，意在告诫公民在自己从事的工作中接触国家秘密，合法利用国家秘密，均应遵守《中华人民共和国保守国家秘密法》的规定。

　　“商业秘密”第一次是在1979年颁布的《民事诉讼法》中提出的，在1993年颁布的《反不正当竞争法》中给它规定了法律特征。

　　“工作秘密”是在国务院颁布的《国家公务员暂行条例》中提出的，告诉国家工作人员除了要保守国家秘密之外，还要承担保守工作中不能擅自公开的那一部分事项的义务。

　　（2）三个“秘密”的法律特征不同。

　　“国家秘密”的法律特征有三点：

　　①关系国家的安全和利益的事项。

　　②依照法定程序确定。

　　③在一定时间内只限一定范围的人员知悉。

　　“商业秘密”的法律特征有四点：

　　①不为公众所知悉。

　　②能为权利人带来经济利益。

　　③具有实用性。

　　④权利人采取了保密措施。

　　“工作秘密”其含义包括三点：

　　①除国家秘密以外的，在公务活动中不得公开扩散的事项。

　　②一旦泄露会给本机关、单位的工作带来被动和损害。

　　（3）三个“秘密”的权利主体不同。

　　“国家秘密”的权利主体是“国家”，作为国家秘密唯一拥有的特定主体。

　　“商业秘密”的权利主体是作为不特定的民事主体（集团或个人）拥有。

　　“工作秘密”以本机关、单位为拥有主体。

　　（4）三个“秘密”确定程序不同。

　　“国家秘密”强调要经过法定程序确定，并且在《保密法》中规定了一套极为严格的确定程序。

　　“商业秘密”的确定程序没有明确规定，只要权利人自行明确即可。

　　“工作秘密”由各机关、单位自行制定相应办法，妥善管理。

　　（5）三个“秘密”的标志不同。

　　“国家秘密”分为三个等级，同时又原则地规定了区分三个密级的标准。三个不同的等级如何在密件或密品上标志也有专门的规定。

　　“商业秘密”的分级与标志可自行确定，但不得与国家秘密标志相同。

　　“工作秘密”不分等级、其标志尚未统一规定，但习惯上标为“内部”。

　　（6）三个“秘密”一旦泄露危害的对象不同。

　　“国家秘密”一旦泄露危害的是国家的安全和利益。

　　“商业秘密”一旦被侵犯，会损害商业秘密权利人的利益，严重的会危及市场秩序。如果经营信息和技术信息一旦泄露后会损害国家安全和利益，那它就应该被定为国家秘密而不是商业秘密。

　　“工作秘密”一旦扩散或公开，会给本机关工作造成被动和损害。

　　（7）三个“秘密”一旦泄露所承担的法律责任不同。

　　“国家秘密”一旦被泄露，除了要承担行政责任外，构成犯罪的还应承担刑事责任。

　　“商业秘密”一旦侵犯，并构成不正当竞争行为，要分别承担民事赔偿责任、行政处罚责任或刑事责任。

　　“工作秘密”一旦泄露，要承担行政责任，受到行政处分。

　　工作秘密定义及事项范围

　　10月9日，退役军人事务部印发了《退役军人事务领域工作秘密事项范围》（以下简称《事项范围》），对于明确工作秘密事项含义，严格工作秘密管理的主体责任，进一步规范和加强工作秘密事项管理具有重要意义。在中央国家机关中，退役军人事务部属于率先一批完成工作秘密事项范围制定工作的单位。近日，退役军人事务部保密委员会负责人接受了本刊记者专访。

　　问：请您介绍一下《事项范围》的出台背景。

　　答：制定出台《事项范围》的背景和原因主要有3个方面考虑。

　　一是贯彻落实中央有关规定的具体举措。2019年，关于工作秘密管理的有关规定印发，其中指出，中央和国家有关机关应当研究制定关于本行业、领域业务事项的工作秘密具体范围，退役军人事务部及时制定出台《事项范围》是贯彻落实中央有关规定的重要措施。

　　二是做好退役军人事务工作的客观要求。退役军人事务领域工作性质特殊，涉密程度高、涉密任务多、保密任务重，工作中会获取、产生和处理大量国家秘密和内部敏感事项。工作秘密虽然不属于国家秘密，但是泄露后会对退役军人事务系统正常履行职能或者对国家安全、社会稳定、公共利益造成不利影响。目前，关于退役军人工作的国家秘密已经有了保密事项范围和定密事项一览表，但工作秘密的边界还不清晰，确定工作秘密的依据、标准还不明确，不利于工作开展。为做好退役军人工作，亟须研究制定专门的工作秘密事项范围。

　　三是做好政府信息公开工作的补充衔接。政府信息公开遵循的原则是“公开是常态、不公开为例外”。明确了哪些内容不得公开，对有序开展退役军人事务领域的信息公开工作意义重大。根据2019年新修订的政府信息公开条例第十四条至第十六条规定，不得公开的政府信息有3类，即依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息。并补充说明了3种不得公开的内容，一是涉及商业秘密、个人隐私的政府信息；二是行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息；三是行政机关在履行行政管理职能中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息。第二、第三种情况即工作秘密，将其明确后，有利于进一步推动退役军人事务领域的信息公开工作。

　　问：制定《事项范围》主要遵循哪些原则？

　　答：《事项范围》的制定本着“既保护工作秘密安全，又便于实际工作”的宗旨，注重把握以下3项原则。

　　一是坚持依法、规范。严格遵守党务公开条例、保密法及其实施条例、政府信息公开条例等法律法规规定，不将属于国家秘密的事项确定为工作秘密，也不将应当依法公开的事项确定为工作秘密。严格根据国家有关规定精神，按照中央有关部门关于工作秘密范围、事项清单制定工作所建议的结构、语言、表述方式进行起草，力争做到结构严谨、条目具体、内涵明确、表述规范。

　　二是坚持准确、具体。牢牢把握中央有关部门关于工作秘密概念的规定，紧扣退役军人事务工作实际，将“泄露后会妨碍机关、单位正常履行职能或者对国家安全、社会稳定、公共利益造成不利影响的内部敏感事项”进行明确，并尽可能具体化。

　　三是坚持可行、实用。立足行业、领域，着眼当前实际和未来发展需要，尽可能突出行业、领域特点，争取不遗漏某方面工作，为工作秘密的确定提供精确依据。

　　问：请介绍一下《事项范围》的制定过程。

　　答：《事项范围》的制定分4个阶段。一是筹备阶段。去年10月，收到关于工作秘密管理的有关规定后，我们立即考虑着手制定退役军人事务领域的工作秘密事项范围，年底将该项工作列入我部保密工作2020年立法计划。二是起草阶段。今年受疫情影响，我们从3月开始正式启动《事项范围》的起草工作，在认真研究公务员法、党务公开条例、保密法及其实施条例、政府信息公开条例等法律法规，对照中央的专门规定、我部“三定”等有关规定，起草了《工作秘密具体范围、事项清单制定工作注意事项》。4月至5月，部保密办与部内各单位进行反复研究讨论，在此基础上，6月完成《事项范围》初稿起草。三是征求意见阶段。初稿制定后，先在部内征求意见。7月下旬，将修改后的稿子向有关中央单位，以及各省（区、市）和新疆生产建设兵团退役军人事务厅（局）征求意见建议。8月，根据反馈意见进行修改，形成送审稿。四是部务会审议阶段。9月，部务会审议通过了送审稿。会后，我们按程序印发各地和有关中央单位。

　　问：《事项范围》的主要内容有哪些？

　　答：《事项范围》分为引语和目录两个部分。引语概括描述了应当确定为工作秘密的事项，目录将其细化为8项具体内容，详细列举了工作秘密事项的名称、知悉范围和备注，即工作秘密的公开条件。例如，退役军人和其他服务对象个人信息及相关汇总信息；有关工作内部考虑、内部方案、讨论记录、征求意见和磋商情况、调查研究和分析研判、请示报告、过程性信息等事项，这些内容应当确定为工作秘密。根据工作需要，有些工作秘密在履行信息公开审查程序后，可以公开。再如，研究制定中的退役军人事务工作法律法规、部门规章、规范性文件、政策制度、解读口径和专项规划等事项，也应确定为工作秘密，这些工作秘密在面向社会征求意见、报立法机关审议或者正式发布后，即可公开。

　　问：请谈谈贯彻落实《事项范围》的具体举措？

　　答：一是及时印发。以退役军人事务部名义，将《事项范围》印发退役军人事务系统，指导系统开展具体工作。二是开展专题培训。近期，我们将就《事项范围》有关内容，组织各省（区、市）退役军人事务部门，部机关各司（局）、各直属单位有关工作人员开展专题培训。三是加强业务指导。指导各地退役军人事务部门、部各单位制定工作秘密事项清单，将可能产生的、应当确定为工作秘密的具体事项进行系统梳理，列出清单，方便后期在工作秘密确定时能够“对号入座”。