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【www.huxinfoam.com--实用范文】
《公共政策导论》是中国人民大学出版社于2010出版的一本书，由谢明撰写。 以下是为大家整理的关于公共政策概论的文章10篇 ,欢迎品鉴！
第1篇: 公共政策概论
一、公共政策学科备考技巧
对于考研专业课的复习，育明教育咨询师建议大家可以采取以下建议：
（一）记忆方法
1.快速、反复、多次
根据育明教育咨询师多年辅导经验总结，绝大多数学员在考研复习的时候经常犯的几个错误有以下几个方面：
第一，看书速度比较慢，期望看一遍书就能够把考点记住。不单是复习专业课，很多考生在看英语单词的时候也经常犯这样子的错误。
第二，背诵的时候缺乏复习和巩固。只知道一本书一本书的背诵，结果往往背完之后很快就忘记了。
综上两个问题，育明教育咨询师希望大家一定要养成“快速、反复、多次”记忆的好习惯。
2.重点突出，主次分明
不是考研专业课和考研政治的每个知识点都考，毋庸置疑，考试是有侧重点的。凡是企图一个字不差的记住和背诵下来的想法都是错误的。考研复习必须主次分明，重难点突出。
在考研过程中，20%的知识点会带来80%的分数，希望大家在考研复习的时候必须有所取舍。
3.框架入手，由粗到细
对于一本书，大家首选要明确它的知识框架，然后再慢慢细化。这样比较有利于大家快速的建立起知识架构。
（二）复习规划
第一阶段（-8月末）：确定参考书，明确考点。
每年9月份之前，考生务必确定好报考院校专业，考研参考书和必须的一些资料。最近北大、人大等名校慢慢的不再公布参考书，这就更需要考生一定要收集到最权威、最详细的考研信息。在确定了参考书之后，大家在暑假期间要明确每本书的考试重点，为接下来的背诵奠定基础。
第二阶段（9-11月末）：背诵记忆
根据育明教育咨询师分析，当前中国考研还处于低层次，尤其是专业课的考察，主要还是考察考生的记忆力和理解力，大部分的考题还是需要背诵和记忆，灵活运用的考题并不多。
第三阶段（12月-考研）：掌握答题技巧，模拟考试
这个环节很少有考生做到，但是育明教育咨询师建议大家，最后一个阶段务必多做几套模拟题，而且务必要全真的模拟考试。育明教育咨询师建议大家可以仿照高考去制定复习规划。
二、公共政策学专业课答题技巧
1.名词解释
（1）名词解释一般答100字左右，在A4纸上约3行，每行30-40字。
（2）名词解释三段论答题法：定义→背景、特征、概念类比→总结/评价
第一，回答出名词本身的含义，一般都可以在书本找到。
第二，从名词提出的背景、特征及相似概念比较等方面进行简述。
第三，总结，可以做一下简短的个人评价。
（3）育明考研温馨提示
第一，名词解释一般位于试卷的第一部分，很多考生刚上考场非常兴奋，一兴奋就容易下笔如流水，一不小心就把名词解释当成了简答题。结果后面的题目答题时间非常紧张。
第二，在回答名词解释的时候，以150-200字为最佳。按照每个人写字的速度，一般需要5分钟左右。
2.简答题
（1）简答题一般每题600字左右，可以看情况划分成3-4条，每条150-200字。
（2）简答题定义框架答题法：定义→框架→总结
第一，先把简答题干中涉及的最重要的1-2个名词进行阐述，类似于“名词解释”。很多人省略了这一点，无意中丢失了很多的分数。
第二，按照要求，搭建框架进行回答。回答要点一般3-5条，每条150-200字。
第三，进行简单的总结。
3.育明考研温馨提示
第一，简答题一般来说位于试题的第二部分，基本考查对某些重要问题的掌握程度。难度中等偏低，这就要求考生在复习的时候要把课本重要问题梳理清楚，要比较扎实的记忆。一般来说书本看到5遍以上可以达到记忆的效果。当然，记忆也要讲究方法。
第二，在回答的时候字数一般在800字左右，答题时间控制在15-20分钟。
3.论述题
（1）论述题是拉分的关键，也是专业课里分值最高、题量最大的提醒，同时往往是概括性最强、最难回答的题型。
（2）论述题“三步走”答题法：是什么→为什么→怎么做
第一，论述题中重要的核心概念要阐释清楚，即重要的理论要点要罗列到位，而这些是可以在书本上直接找到的，是得分点，也是进一步分析的理论基点。
第二，要分析目前所存在问题出现的原因。这个部分基本可以通过对课本中所涉及的问题进行总结而成。
第三，提出自己合理化的建议。
（3）育明考研温馨提示
第一，论述题属于中等偏上难度的题目，考察对学科整体的把握和对知识点的灵活运用，进而运用理论知识来解决现实问题，进一步强调对课本的整体框架和参考书作者书本写作的内部逻辑。
第二，答题视角要发散，不要拘泥于一两个点。
第三，答题字数控制在1500字左右，用时为25-30分钟。但也要根据具体题目数量进行适度调整。
第四，建议采用“总分总”结构。即前后是起始和总结的套话，中间是要点，要点部分采用4×300（2×150）模式，即分4大条，每条300字，每条又分两小点，每点150字。
三、公共政策专业课答题模板
答题时，考研专业课和考研英语作文一样，都是有模板可循的。以下是针对不同题型答题的“三段论”：
（1）名词解释三段论答题法：定义→背景、特征、概念类比→总结/评价
第一，回答出名词本身的含义，一般都可以在书本找到。
第二，从名词提出的背景、特征及相似概念比较等方面进行简述。
第三，总结，可以做一下简短的个人评价。
（2）简答题定义框架答题法：定义→框架→总结
第一，先把简答题干中涉及的最重要的1-2个名词进行阐述，类似于“名词解释”。很多人省略了这一点，无意中丢失了很多的分数。
第二，按照要求，搭建框架进行回答。回答要点一般3-5条，每条150-200字。
第三，进行简单的总结。
（3）论述题“三步走”答题法：是什么→为什么→怎么做
第一，论述题中重要的核心概念要阐释清楚，即重要的理论要点要罗列到位，而这些是可以在书本上直接找到的，是得分点，也是进一步分析的理论基点。
第二，要分析目前所存在问题出现的原因。这个部分基本可以通过对课本中所涉及的问题进行总结而成。
第三，提出自己合理化的建议。
由于社会科学类专业考研的考察内容纯文字型题目较多这一特殊性，我们在答题时要注意以下几点问题：
首先，审题后要对题目设问快速思考整理出框架和相关知识，结合具体内容规划答题时间和答题篇幅。
其次，答题篇幅规划中一定要注意答题纸使用的合理性。如遇到前一页答题纸还空下几行的情况，我们选择下一道题另起一页再行作答。
最后，在平时模拟训练中，保证答题文字工整清晰的前提下要注意提升手速，争取做到又快又对。
第二部分公共政策学：考点难点与真题解析
第一篇 导论
育明教育提示：第一篇为导论部分，主要介绍公共政策学科的一些基本概念，属于基础部分。读者会在导论部分1—3章中看到同一名词解释的不同定义，这时需要注意，各个定义虽然说法不一，但本质接近。因此，在复习背记时，一定要区别对待，背诵好自己所报考院校重点参考书目中的相关定义即可。若报考院校不划定参考书目，则要都有所了解，有所取舍，有所融合。
第1章 公共政策的基本概念
育明教育提示：本章作为开篇首章，开门见山，介绍了公共政策的基本概念，如定义、特征、作用、为什么研究公共政策等。在此基础上，提出了涉及公共字眼的诸多概念以及政府收支、失灵理论等内容。由于其知识点琐碎，且极其重要，在各大院校真题中常有出现，尤其是以名词解释为主要考察题型。但是，考生在复习背记时，切忌拆分零散记忆，而要结合本章章节知识框架，进行系统记忆，若这样背记，后期更能在答题中游刃有余。
1.1 章节知识框架
1.2 常考知识点梳理
【考点1】公共政策的定义——谢明《公共政策概论》
公共政策是指社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体的行动计划和相关策略等。
【考点2】研究公共政策的缘由——谢明《公共政策概论》
1.科学层面
从科学角度而言，分析公共政策的成因与结果，有助于增进和提高社会领域的知识，有助于了解社会与经济、政府与环境、问题与回应、政治与政策等多方面因素的互动关系，有助于增进人们对政治行为和政府治理的理解，从而加深对公共政策本质规律的认识。
2.专业层面
从专业角度而言，掌握公共政策的理论与方法能够使人们应用科学知识解决实际问题，即政策分析能够产生专业化的建议，通过对问题的分析和描述，提供行之有效的解决办法。
3.政治层面
从政治角度而言，政策不仅是为科学和专业而存在，我热切在政治领域也具有举足轻重的地位和作用，它通过提供政治讨论的素材，促进政治意识的提高，从而完政策制定过程，提高公共政策质量。
【考点3】公共政策的作用——谢明《公共政策概论》
1.导向功能
公共政策作为规范公众行为的社会准则，对公众行为具有重要的引导作用，这种引导既包括行为的引导也包括观念的引导，它告诉人们应以什么为标准，应该做哪些事和不该做哪些事。
2.管制功能
为避免一些影响社会良性运行的不利因素出现，公共政策就要发挥对目标群体的约束和管制职能。
3.调控功能
公共政策的调控功能是指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制。
4.分配功能
对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。
【考点4】公共政策的特征——谢明《公共政策导论》
公共政策的特征如下：
1.政治性
公共政策的制定是政党和政府的政治行为，公共政策集中体现了统治阶级的利益需要，是源于政治动机的组织产物，因而它具有鲜明的政治倾向性。
2.多样性
公共政策的多样性主要包括层次多样性、领域多样性、形式多样性、时间多样性、功能多样性等。
3.层次性
公共政策有其层次要求，一刀切到底的政策往往是要碰壁的。
4.阶段性
从动态角度看，公共政策有一个发生、发展的变化过程，表现出阶段性的特征。
5.复杂性
社会是复杂的，事物是变化的，所以任何一项政策都不可能尽善尽美、万无一失。
6.合法性
从广义角度而言，公共政策的合法性主要是指公众对其的认可和接受程度。公共政策要具有合法性就必须经过一个合法化的过程，第一部分是政治系统的合法化，第二部分是公共政策的合法化。
7.权威性
公共政策的权威性是以其合法性为基础的，政策只有经过合法化的过程，才能具有对公众的约束力。
8.普遍性
公共政策在其所框定的范围内具有广泛的适用性，其规定的行为标准和设定的行为限度具有普遍的约束力。
9.稳定性
公共政策必须保持一定的稳定性，朝令夕改、变化无常的政策是最不得人心的。
【考点5】公共政策的类型——谢明《公共政策概论》
1.实质性政策和程序性政策
（1）实质性政策
实质性政策与政府将要采取的行动有关，实质性政策会直接给人们带来利益或产生不便，并分配相关受益和支付必要成本。如2008我国为应对国际金融危机而启动的刺激内需计划，福利计划等。
（2）程序性政策
程序性政策只涉及怎样采取行动和由谁来采取行动，程序性政策也可能会有重要的实质性结果。程序性政策包括一些法律，如组织法。
2.分配性政策和再分配性政策
（1）分配性政策
分配性政策涉及将服务和利益分配给人口中的特定人群——个人、团体等，分配性政策一般只产生受益者，没有明确的受损者。
（2）再分配性政策
再分配性政策是政府有计划地积极行动，涉及在社会各阶层和团体中财富、收入、财产和权力的转移性分配。再分配性政策的通常模式是资产从有产者流向无产者。
3.管制性政策和自我管制性政策
（1）管制性政策
管制性政策是对个人或团体的行动加以限制和约束的政策。管制性政策的主要形式有：
①某些管制性政策提出了行为的基本准则，如《中华人民共和国反垄断法》；
②消费者保护政策能用来说明管制性政策存在的另一些差别；
③某些管制性政策通过将权力赋予一些人，拒绝另一些人来贯彻实施的。
（2）自我管制性政策
自我管制性政策是对个人或团体的行动加以限制和约束的政策。自我管制性政策受到被管制团体更多的控制，而且他们把其用作保护和促进自身成员利益的手段。
4.物质性政策和象征性政策
（1）物质性政策
物质性政策是将有形的资源和实质性的权利给予受益人，或将真正的不利条件强加给受反向影响的人。如确立最低工资标准等。
（2）象征性政策
象征性政策对人们几乎没有真正的物质性影响，它们并不交付表面上似乎要交付的东西，也不分配有行的利益。象征性政策多涉及人们所珍视的一些价值观，如爱国主义、和平理念等。
绝大多数政策既不是纯粹的象征性政策，也不是完全的物质性政策，大多数政策落在二者之间。
5.涉公政策和涉私政策
（1）涉公政策
涉公政策是指涉及公共物品提供的政策。公共物品具有排他性，即没有任何有效的方法可以在向某些人提供公共物品时把其他人排除在外，也没有任何方法计算哪些人从公共物品中得到更多的收益。例如国防。
（2）涉私政策
涉私政策是指涉及私人物品提供的政策。私人物品具有排他性。
【考点6】全民公决（全民表决）——谢明《公共政策概论》
全民公决又称全民投票或全民表决，是指全体公民通过投票对重大问题作出决定。它起源于古希腊城邦雅典的公民大会。全民公决是一种直接民主民主形式，是民主国家宪政制度的重要组成部分，是由选民通过投票对相关议题表达同意、反对或弃权的明确态度，然后根据表决结果达成决策的一种制度。
优点：
（1）它是基于平等原则，使每个公民都有参与制定政策的权力，能够实现最大范围的民主；
（2）可以更明确了解人们的真正需求，而不是从选举出来的代表那里获得；
（3）防止国家重大政策的制定被少数人所操控；
（4）可以培养公民的参与意识和政治责任感。
缺点：
（1）投票者会更多地关注自己的利益，不能实现国家利益最大化；
（2）简单多数的通过办法使得少数人的权益得不到保证；
（3）成本过高，不可能频繁进行；
（4）耗时长，没有很强的实时性，不能用来解决需要尽快做出决策的问题；
（5）政府可以通过全民公决推卸责任。
【考点7】比较直接民主和间接民主——谢明《公共政策概论》
民主可分为两种，即直接民主和间接民主。直接民主是指公民直接参与决定国家与社会事务的民主形式，一般包括具体事务上的直接民主和国家体制上的直接民主。具体事务上的直接民主是指在一些具体问题上采用全体投票的方式作出决定，但在整个国家的主导制度上任然可能是代议形式。国家体制上的直接民主是指整个国家在体制上的直接投票形式。直接选举、全民公决、公民参加听证会等都属于直接民主的不同表现形式。
间接民主又称代议制民主，是指公民通过经由自己同意选举出来的代表来负责制定政策和管理公共事务。间接民主又被称为代议制民主。间接民主要求有一整套的监督机构来对人民所选的代表及由此产生的政府进行监督和防范，以避免这些代表和政府官员滥用权力。
【考点8】公共的相关概念汇总——谢明《公共政策概论》
1.公共物品
公共物品是指能够被所有人得到的物品或服务，即如果把公共物品提供给任何一个人，那么也必须提供给所有人。对单一消费者而言，公共物品或服务的成本要远远高于其价值。公共物品具有非排他性、不可分割性。
私人物品是指通过市场选择而被个人消费的物品，而且只有为之付费的人才有权对其进行支配。私人物品具有排他性。
公共物品与私人物品的区别：
（1）公共物品具有非排他性、不可分割性；私人物品具有排他性。
（2）公共物品用税收和借贷的方式予以支付，价格体现在为支付其生产所要求的征税水平上；私人物品通过在市场条件下运行的价格体系予以支付。
2.公共职能
公共职能是政府依法对国家和社会公共事务进行管理时所承担的职责和所从事的活动。主要包括以下内容：
（1）政治职能
政治职能，又称统治职能，即对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。主要包括：军事保卫职能、外交职能、治安职能、民主政治建设职能。
（2）经济职能
经济职能是指政府为国家的经济发展，对社会经济生活进行管理的职能。主要包括：宏观调控职能、提供公共产品和服务的职能、市场监管职能。
（3）文化职能
文化职能是指政府为满足人们日益增长的文化生活需要，依法对文化事业所实施的管理。主要包括：发展科学技术职能、发展教育职能、发展文化事业职能、发展卫生体育职能。
（4）社会职能
社会职能是指除政治、经济、文化职能以外政府必须承担的其他职能。主要包括：调节社会分配和组织社会保障职能、保护生态环境和自然资源职能、促进社会化服务体系建立职能、实行计划生育的职能。
3.公共利益
公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益。它包括国家利益、阶级利益、民族利益、集体利益在内的公共物质利益和精神需要。正确界定公共利益需要遵循：公共性、合理性、正当性、公平性的标准。
（1）公共性。较私人利益而言，公共利益首先是一种公共利益，受益主体具有普遍性或不特定性的显著特点。
（2）合理性。由于一种公共利益的实现经常是以其他公共利益和私人利益的减损为代价，因此在界定公共利益时就应当遵循合理性原则：要对局部公共利益与整体公共利益、短期公共利益与长期公共利益加以权衡，对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡，对实现公共利益的不同方式加以权衡。
（3）正当性。公共利益的界定事关广泛的公共利益，政府机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界定基于广泛的民意之上。
（4）公平性。公共利益是一种公共利益，如果以减损少数人的私人利益却又不给予必要补偿的方式来增进公共利益，就会有违公共政策的正义和公平原则。
4.公共权力
公共权力是指由立法、行政、司法、执法等国家和社会的公共机构行使的权力，它在保证社会稳定、维持良性互动和促进经济发展方面发挥着任何非公共的私人组织都无法取代的重要作用。正因为如此，相对于非公共领域的团体或个人而言，公共权力往往处于明显的优势地位。由于公共权力不可避免地要交由具体的机构或个人去行使，不可避免地会出现扩展权力的冲动和角色表现的悖论。因此，为了有效抑制这种非理性的冲动和角色的错位，就应该为公共权力划定法律界限。
5.公共秩序
公共秩序又称社会秩序，是指为了维护社会公共生活的正常进行，而要求人们必须遵守的行为规范，由法律法规、国家机关和企事业单位以及社会团体的规章制度等共同确定，主要包括社会管理秩序、生产秩序、工作秩序、交通秩序和公共场所秩序等。遵守公共秩序是公民的基本义务。
6.公共治理
公共治理又称治理式行政，是一种多元的、民主的、合作的公共行政，是由开放的公共管理与广泛的公众参与二者整合而成的公域之治模式，具有治理主体多元化、治理依据多面化、治理方式多样化等特征。
首先，就治理主体而言，该模式主张不仅包括国家，还包括其他公权力主体如行业协会、自治团体等，各种治理主体在公域之治中应各展其长、各得其所。
其次，就治理依据而言，该模式主张不仅包括国家立法，还包括社会共同体形成的规则，甚至不同主体之间达成的协议等。
再次，在治理方式上，该模式主张依照公域之治的实际需要，在进行综合性成本—收益分析的基础上，能使用非强制方式的就不使用强制方式，能用双方协商解决的方式就不用单方强制的方式，能使用自治的方式就不使用他治的方式，遵照先市场后社会再政府的选择标准，实现治理方式的多元化、民主化和市场化。
最后，这种模式主张，在宪政框架下，所有公共治理主体都应当权责一致，确保没有权力不受监督、没有权力不受救济，所有公共治理主体都要依法承担违法责任，尤其是确保过罚相当、罚当其责。
【考点9】政府收入与政府支出——谢明《公共政策概论》
1.政府收入
政府收入是指政府为履行其职能而筹集的一切资金总和，是国家通过一定的形式和渠道集中起来的以货币表现的一定量的社会产品价值，是国家从事一切活动的物质前提。广义的政府收入是指各级政府所支配的全部资金，包括预算内收入和预算外收入；狭义的政府收入仅指国家预算内收入。
政府收入的形式：
（1）税收收入
税收收入是指政府凭借政治权力参与社会产品分配所取得的收入，是政府收入的最主要形式，是政府活动主要财力支柱。
（2）债务收入
债务收入是指国家以信用方式从国内外取得的借款收入。
（3）国有企业运营收入
国有企业运营收入是指国家已国有资产所有者代表的身份，采取上交利润、租金股息红利和资产占用费等形式取得的收入。
（4）国有财产收入
国有财产收入是指政府凭借其所拥有的财产而取得的租金、利益和变价款等收入，包括国有动产收益和国有不动产收益。
（5）行政司法收入
行政司法收入是指政府或公共机关由于向居民提供某种服务或为了限制人们的某些行为，根据一定的标准收取的规费收入或罚没收入。
（6）其他收入
除了上述各类收入形式以外的其他各种形式的收入，如捐赠收入等。
2.政府支出
政府支出是指各级政府履行其必要职能所进行的各项活动成本，包括购买所需商品和劳务的支出、提供公共产品和准公共产品的支出、以及为实现收入分配等进行的转移支出。政府支出要遵循的原则：量入为出原则、公平原则、效益原则、统筹兼顾原则。政府支出规模增长受政治、经济和社会因素的影响。
【考点10】政府支出相关理论——谢明《公共政策概论》
1.瓦格纳法则
由德国经济学家瓦格纳提出，是指当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长。随着人均收入水平的提高，政府支出占GNP的的比重将会提高，这就是财政支出的相对增长。
2.梯度渐进增长理论
皮科克和怀斯曼在瓦格纳分析的基础上得出：在一个较长的时期内，政府支出的增长呈现出阶梯性增长的特点。该理论的前提假设是：政府多开支，公民不愿意多纳税。
3.经济发展阶段论
经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高比重；经济发展的中期阶段，政府投资还应继续进行，但只是对私人投资的补充；经济发展成熟阶段，政府支出规模膨胀。
4.非均衡增长理论
由鲍莫尔提出：蒋国民经济部门分为进步部门和非进步部门。非进步部门的规模会随着进步部门工资率的增长而增长，即政府部门的投资效率偏低导致政府支出规模扩大。
5.官僚预算最大化模型
官僚预算最大化模型基于两种假设。假设一：官僚们试图最大化自己的预算；假设二：官僚机构在最大化他们的预算时大多数情况下是成功的。在大多数情况下，相对的刺激与可得到的信息，给予官僚机构绝对支配性的垄断权力。
6.财政幻觉假说
依靠精心组织税收和支出的制度，使纳税人觉得所承受的负担比实际的负担要轻，使受益人觉得提供给他们的公共商品和服务的价值比实际的价值要大。
7.选举权扩大增长论
选举权扩大到更多地社会阶层，这种政治权利从一国的少数阶层向多数阶层的转移会导致社会福利性支出显著增加，从而促进政府支出规模不断扩大。
8.公共决策中的“排队”理论
公共决策中的问题是由公共资源短缺引起的，解决资源短缺的基本方法是竞争，最重要的方式是排队。排队又分为效率规则排队和权力规则排队。
【考点11】失灵理论——谢明《公共政策概论》
1.政府失灵
政府失灵是指由于政府机制的本质缺失，从而无法使资源配置效率达到最佳的情形。
政府失灵的类型及原因如下：
（1）成本和收益的分离：过剩和成本提高
政府活动缺乏任何价格的指引，便割裂了价格和成本的联系，因为维持政府活动的收入具有非价格来源，即来源于政府税收。政府活动的一个劣势是会产生明显的多余成本，从而导致社会资源的浪费。政府预算也会因利益集团的游说造成生产过剩和重复投资。
（2）政策制定的复杂性和低质政策
公共政策的制定是一个复杂的政治过程，由于理性选民的无知、利益集团的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好因素以及政府部门的本位主义和机关利益等因素的存在，使得公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效率的资源配置。
（3）内部性问题
公共组织为了进行其内部的管理，需要发展一些规则和标准，这些规则和标准即内部性，用来评估机构的运行和机关人员的行为。内部性是政府失灵的核心，内部性在政府中的表现如下：
①预算增长
②大机构规模
③控制信息使之转化为有价值的产品或权力
内部性的存在，使得政府的运作成本大大提高。
（4）政府组织的低效率
政府是唯一对其成员具有强制力且有权征收义务税的组织，是名副其实的自然性垄断者。由于缺乏竞争，政府管理部门以及管理者缺乏竞争的压力，政府官员缺乏企业管理的理念，没有降低成本的动力，也没有较好的激励机制，导致了经营的低效率。
（5）另一种分配不公平
政府活动产生的不公平往往不是集中在财富和收入上，而是集中在权力或特权上。因为政府的公共政策本质上涉及价值和权力再分配问题，这就给不公正和滥用职权提供了机会。
（6）寻租
寻租是指在某种政府保护的制度环境中，个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。寻租是政府干预的结果，在政府干预的情况下，寻租者从政府那里寻到了某种特权，从而对某种资源具有垄断权，或者在政府的庇护下按寻租者的意愿进行生产。寻租的结果是导致社会资源的浪费，具体表现在：
①为了获取租金，寻租着需要花费时间、精力、金钱，这种活动对社会没有任何效率
②如果寻租行为得以实现，相关生产者和消费者将付出比寻租者所得利润更高的代价，社会也要为寻租行为付出道德的成本，甚至政治的成本。
（7）政策执行的无效率
各种不利因素的存在导致政策执行的无效率，有以下情形：
①部门利益的存在使得部门可能出现“损公肥私”的情况
②地方利益驱使地方政府作出与政策目标相反的选择
③委托—代理关系导致逆向选择和道德风险
④沉淀成本：在政策执行过程中，可能发现政策有误，但政府部门因过去的计划而投入了资源，故不愿意终止计划，因怕背上“政策失误”的罪名。
（8）所有制残缺
所有制残缺是指对那些用来确定完整的所有制权利的一些私有权的删除。所有制之所以残缺是因为一些代理者（如政府）获得了允许他人改变所有制安排的权利。国家管制是所有制残缺的根源，管制导致所有权的残缺，所有制残缺程度与管制程度成正比。
2.市场失灵
市场失灵是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。市场失灵有两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标
市场失灵的清单：
（1）公共产品的提供
消费者偏好在市场上反应不出来的产品或服务即公共产品。公共产品具有非排他性、共享性，因此市场无法对公共产品进行资源分配。
对公共产品的提供是政府分内之事，政府会通过政府财政予以提供。
（2）市场经济中的垄断
市场实现资源优化配置的前提条件之一是竞争存在而垄断不存在。然而市场面临的是不完全竞争，故而造成了垄断和寡头经济的存在。其祸害不在于谋取垄断利润，而在于破坏正常的市场运作。
政府会通过控制垄断程度、价格管制、制定反垄断法和公平竞争法来控制垄断，维护市场的正常运作。
（3）市场经济的外部性
外部性包括外部经济和外部不经济。外部经济，又称外部利益，是指某一活动或某一项目所产生的经济效益被与该项目无关的人所享有；外部不经济又称外部损失成本，是指某一企业的经济活动所造成的经济损失，而企业并不承担外部成本。
政府的作用在于使外部经济最大化和使外部不经济最小化。
（4）市场的波动与经济的不稳定性
市场从来就含有不稳定性，它的发展是以周期性增长的方式进行的。市场始终孕育经济活动急剧且大幅度变动的可能性。这种变动危害到市场机制的有效性、资源配置和收入分配的公平性。
政府主要通过财政政策和货币政策来实现经济的稳定。
（5）市场经济下的收入不平等
在市场机制中，收入由力量关系、个人能力、继承财产多少、受教育的可能性等方面决定，因此产生了各种不平等。收入分配的不平等，差距的扩大，不利于社会的稳定和社会公平公正的实现。
政府通过税收政策、转移支付政策以及直接干预市场机制、操纵价格等方法来改变收入分配的不平等。
3.契约失灵
契约失灵理论是由美国学者汉斯曼提出的，契约失灵是指由于信息不对称导致仅仅依据生产者和消费者之间的契约，难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为的出现。生产者所拥有的信息远远多于消费者，这使得消费者缺少足够的信息来评估产品和服务的质量。此时达成的契约不是最优的，生产者完全有能力通过劣质商品来获取额外收益，甚至出现所谓的“逆向选择”，即劣质商品把优质商品驱逐出市场的现象。契约失灵无法靠市场自行解决，需要依靠政府和非营利组织来解决。
4.社会失灵
社会失灵是指由于盲目性行为和情绪化冲动所导致的群体非理性，以及由此产生的负面影响。从公共管理角度来看，有三大富有影响力的理论模型，即哈定的公地悲剧、塔克的囚徒困境和奥尔森的集体行动逻辑。这三大模型都揭示了在社会管理过程中，个人的理性选择往往导致群体的非理性。群体的非理性还包括邻避效应、从众效应、搭便车效应、旁观者效应、广场效应、马太效应、黑洞效应、暴民政治等。
三大模型：
（1）公地悲剧
公地悲剧是指如果一种资源没有排他性的所有权，就会导致这种资源的过度使用。公地悲剧是哈定提出的，他说在共享公有物的社会中，每个人都追求各自的最大利益，这就是悲剧所在，公有物自由给所有人带来了毁灭。
公地悲剧与英国的圈地运动联系在一起，在15-16世纪的英国，草地、森林、沼泽等都属于公共用地，耕地虽有主人，但庄家收割完以后要把栅栏拆除，将其开辟为公共牧场。由于英国对外贸易需求的增加，养羊业迅速发展，大量羊群进去公共牧场，草地开始退化，公地悲剧就出现了。
（2）囚徒困境
囚徒困境是博弈论中非零和博弈最具代表性的例子，反映个人的最佳选择。囚徒困境最早由美国数学家阿尔伯特·塔克在1950年提出的。
囚徒困境的故事讲的是，两个嫌疑犯作案后被警察抓住，分别关在不同的屋子里接受审讯。警察知道两人有罪，但缺乏足够的证据。警察告诉每个人：如果两人都抵赖，各判刑一年；如果两人都坦白，各判八年；如果一人坦白一人抵赖，坦白的放出去，抵赖的判十年。于是，每个囚徒都面临两种选择：坦白或抵赖。然而，不管同伙选择什么，每个囚徒的最优选择都是坦白：如果同伙抵赖，自己坦白的话放出去、不坦白的话判一年，坦白比不坦白好；如果同伙坦白，自己坦白的话判八年、不坦白的话判十年，坦白比不坦白好。结果，两个嫌疑犯都选择坦白，各判刑八年。如果两人都抵赖，各判一年，显然这个结果对两人都好。但这种可能基本不存在，因为它不能满足个人的理性要求。囚徒困境所反映出的深刻问题是，人类的个人理性有时能导致集体的非理性——聪明的人类会因自己的聪明而作茧自缚。
（3）集体行动逻辑
《集体行动逻辑》是奥尔森的代表作，书中提出这样一个的问题：人们为什么会组成集团？奥尔森的观点是：集团本质上提供了一种集体性的公共物品，如果不加入集团，就享受不到特殊利益。集团的存在是一种搭便车行为，只有当一个集团能够提供排他性的个人收益时，这个集团才能存在下去。
集体行动逻辑的推论：
（1）如果当一个集团为其成员提供的收益下降，那么它就很有可能走向衰弱；
（2）由于集团提供的是所有成员都可以享受的公共物品，所以大集团的成员维护集团利益的动机，弱于小集团的成员，因为在大集团中，个人的贡献越大，他可以享受到的回报就越少；
（3）三个和尚没水喝。若三个和尚不对称，或存在选择性激励，那么他们就可能有水喝。选择性激励是指对给集团带来利益的个人给予额外的奖励，即排他性的个人收益。
补充的名词解释：合成谬误【单独摘出复习背记】
合成谬误由萨缪尔森提出。合成谬误是一种错误的推理，它论证说：如果一个整体的每一部分都有某种性质，则该整体也有此种性质；如果一个集合的每一个别元素都有某种属性，则该集合也具有此种属性。由于某一原因而对个体来说是对的，便据此认为对整体来说也是对的，这就是合成推理的谬误。
群体的非理性的八大效应：
（1）邻避效应
邻避效应是指居民或当地单位因担心工程建设项目（如垃圾场、核电站等）对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理，及采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。
由于项目所在地居民不甘承受本可以不承受的风险，如环境污染、健康伤害等，衍生出对政府引进项目的集体抵制，是理性经济人与非理性社会人纠结的结果。
（2）从众效应
一般而言，“从众”做事不需要上天入地地搜罗信息，不需要绞尽脑汁地分析判断。久而久之，养成了把头脑让渡给他人的习惯，如此循环往复，“从众”演变成一种基因。美国心理学家米尔格雷姆在20世纪60年代设计了心理测试，测试结果显示，当一个人向天上望时，只有4%的行人遵从了他的行为；当5个人向天上望时，遵从率增加到16%；当10个人向天上望时，遵从率达到22%；当15个人向天上望时，遵从率达到40%。（可对案例进行删减）
（3）搭便车效应
“搭便车”本是经济学概念，主要源于正外部性，其基本含义是不付成本而坐享他人之利。现在它经常被用来分析一些社会现象。在利益集团内，某个成员为了本利益集团的利益所作的努力，集团内所有的人都有可能得益，但其成本则由这个人承担。由于利益集团的利益是由组成集团的每个成员的需求和动机决定的，因此，每个利益集团成员只有联手努力才能获得共同利益。如果有人没有为此而努力，而其他人付出了努力，那么这就会抑制集团成员为本利益集团努力的动力；如果利益集团内每个成员都共同努力，则个人成本就会相当小。比如，南郭先生滥竽充数。
（4）旁观者效应
旁观者效应也称责任分散效应，指个体对于紧急事态的反应在单个人时与同其他人在一起时是不同的。由于他人在场，个体会抑制利他行为。救助行为出现的可能与在场旁观人数成反比，即旁观人数越多，救助行为出现的可能行就越小。当一个人遇到紧急情境时，如果只有他一个人能提供救助，他会清醒地意识到自己的责任，对受难者给予帮助。如果有许多人在场的话，帮助求助者的责任就有大家来分担，造成责任分散，每个人分担的责任很少，旁观者产生一种“我不去救，自然有人去救”的心理，造成“集体冷漠”的局面。比如，吉娣·格罗维斯案例。
（5）广场效应
社会心理学家认为，在一切人群聚集的公开场合，人们常常表现出与日常生活大相径庭甚至完全相反的言行，这并不是一个知识性方面的问题，而是一个无意识统治下的群体心理问题，这在社会心理学中被称为广场效应。
①行为特点：在多数情况下群体的道德比个人低劣；
②产生原因：产生这一切心理特征的原因是个人在群体中的消失，无意识成为统治者；
③社会影响：广场效应在特定环境下会影响群众对社会法制和道德标准的判断，甚至出现暴民政治现象，影响社会的和谐稳定。
（6）马太效应
马太效应是指“好的愈好，坏的愈坏；多的愈多，少的愈少”的正反馈现象，最早由美国学者罗伯特·默顿于1968年提出。任何个体、群体或地区，一旦在某个方面获得成功和进步，就会产生一种积累优势，就会有更多机会获得更大成功和发展。比如，贫富差距问题。
（7）黑洞效应
所谓黑洞效应是一种自我强化效应，从社会角度来看，当一个组织达到一定规模之后，也会像一个黑洞一样产生非常强大的吞噬、复制和自我强化能力，把它势力所及的大量资源吸引过去，而这些资源使得组织更加强大，形成一个正向加速循环的旋涡。强势品牌具有强大吸引力的引力场，最大限度地吸纳更多的社会资源，从而在激烈的市场竞争中处于垄断地位。比如，教育体系为微软输送大批成熟用户。
2.公共政策与法的不同点
（1）政策注重于按规则进行价值分配和资源配置；法则注重于纠察、校正价值分配和资源配置中有关各方违背既定规则的行为。
（2）法的执行过程除刑事诉讼和违宪审查外，司法机关一般不主动地加以干预，而且法庭的判决一般实行“判给的不多于原告所请求的”的原则；在法的执行过程中，政府主动地进行政策实施，政策对象是否要求或反对实施政策，政策对象是否请求给予以及请求多少，都不是影响政府行为的根本因素。
（3）法规定了人们的权利和义务，是权利和义务的统一体；政策，就各项具体的政策而言，政策对象的权利和义务往往是不对称的。
（4）法的适用必须力求统一，在法律适用时，法律明文优于法律精神、不得偏离法律的明文；政策执行则强调精神优于条文、实质重于形式。
（5）虽然政策和法都具有强制性，但是政策执行是以国家强制力为后盾，如果没有法律依据一般不直接动用强制力；法是由国家来保证其执行的最低限度的行为规范，一旦越限国家就要依法惩处。
（6）政策和法都要求具有稳定性和连续性，但是二者相比较，政策更为灵活，能更快地应客观形势的变动。
（7）法和政策对社会、政治、经济、文化各领域都有广泛的干预，但是二者相比较，政策干预的范围更大、更深入。
3.公共政策与法的相互关系
（1）政策是法的来源和动力，并且对法的制定和执行具有方向性的指导作用；
（2）法为政策提供保障，定型化为法律的政策具有更强的稳定性和连续性。
1.3 热门院校真题解析
育明教育提示：本章知识点繁多且琐碎，各大院校真题往往给本章知识点设置名词解释题，所以本章要重点把握每个名词的含义，以及了解名词解释题的答题技巧。
一、名词解释题
1.公共政策（2019年首都经贸大学；2018年大连理工大学；2018年江苏大学；2013年、2016年、2018年湖南农业大学；2017年北京邮电大学；2017年广州大学；2012年、2017年杭州师范大学；2016年湖南师范大学；2015年西北政法大学；2015年华中农业大学；2013年北京化工大学；2013年福建师范大学；2012年武汉大学；2005年中国人民大学）
公共政策是指社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体的行动计划和相关策略等。
公共政策的特征如下：
（1）政治性（2）多样性（3）层次性（4）阶段性（5）复杂性（6）合法性
（7）权威性（8）普遍性（9）稳定性
2.实质性政策和程序性政策
育明教育提示：如果名词解释题在两者中考其一，考生一定要答全面，不仅答这个名词的含义，还要涉及到与其相对应的另一名词的含义。
实质性政策与政府将要采取的行动有关，实质性政策会直接给人们带来利益或产生不便，并分配相关受益和支付必要成本。如2008我国为应对国际金融危机而启动的刺激内需计划，福利计划等。
程序性政策只涉及怎样采取行动和由谁来采取行动，程序性政策也可能会有重要的实质性结果。程序性政策包括一些法律，如组织法。
3.分配性政策（2018年北京邮电大学；2011年北京航空航天大学）和再分配性政策（2016年西北政法大学）
育明教育提示：如果名词解释题在两者中考其一，考生一定要答全面，不仅答这个名词的含义，还要涉及到与其相对应的另一名词的含义。
分配性政策涉及将服务和利益分配给人口中的特定人群——个人、团体等，分配性政策一般只产生受益者，没有明确的受损者。
再分配性政策是政府有计划地积极行动，涉及在社会各阶层和团体中财富、收入、财产和权力的转移性分配。再分配性政策的通常模式是资产从有产者流向无产者。
4.管制性政策/调节性政策（2020年中国人民大学；2019年对外经贸大学；2019年中国海洋大学；2013年华中师范大学）和自我管制性政策/自我调节性政策
育明教育提示：如果名词解释题在两者中考其一，考生一定要答全面，不仅答这个名词的含义，还要涉及到与其相对应的另一名词的含义。
管制性政策是对个人或团体的行动加以限制和约束的政策。管制性政策的主要形式有：
（1）某些管制性政策提出了行为的基本准则，如《中华人民共和国反垄断法》；
（2）消费者保护政策能用来说明管制性政策存在的另一些差别；
（3）某些管制性政策通过将权力赋予一些人，拒绝另一些人来贯彻实施的。
自我管制性政策是对个人或团体的行动加以限制和约束的政策。自我管制性政策受到被管制团体更多的控制，而且他们把其用作保护和促进自身成员利益的手段。
5.物质性政策和象征性政策（2018年中国海洋大学；2010年中国人民大学）
育明教育提示：如果名词解释题在两者中考其一，考生一定要答全面，不仅答这个名词的含义，还要涉及到与其相对应的另一名词的含义。
物质性政策是将有形的资源和实质性的权利给予受益人，或将真正的不利条件强加给受反向影响的人。如确立最低工资标准等。
象征性政策对人们几乎没有真正的物质性影响，它们并不交付表面上似乎要交付的东西，也不分配有行的利益。象征性政策多涉及人们所珍视的一些价值观，如爱国主义、和平理念等。
绝大多数政策既不是纯粹的象征性政策，也不是完全的物质性政策，大多数政策落在二者之间。
6.涉公政策和涉私政策
育明教育提示：如果名词解释题在两者中考其一，考生一定要答全面，不仅答这个名词的含义，还要涉及到与其相对应的另一名词的含义。
涉公政策是指涉及公共物品提供的政策。公共物品具有排他性，即没有任何有效的方法可以在向某些人提供公共物品时把其他人排除在外，也没有任何方法计算哪些人从公共物品中得到更多的收益。例如国防。
涉私政策是指涉及私人物品提供的政策。私人物品具有排他性。
7.全民公决
全民公决又称全民投票或全民表决，是指全体公民通过投票对重大问题作出决定。它起源于古希腊城邦雅典的公民大会。全民公决是一种直接民主民主形式，是民主国家宪政制度的重要组成部分，是由选民通过投票对相关议题表达同意、反对或弃权的明确态度，然后根据表决结果达成决策的一种制度。
优点：
（1）它是基于平等原则，使每个公民都有参与制定政策的权力，能够实现最大范围的民主；
（2）可以更明确了解人们的真正需求，而不是从选举出来的代表那里获得；
（3）防止国家重大政策的制定被少数人所操控；
（4）可以培养公民的参与意识和政治责任感。
缺点：
（1）投票者会更多地关注自己的利益，不能实现国家利益最大化；
（2）简单多数的通过办法使得少数人的权益得不到保证；
（3）成本过高，不可能频繁进行；
（4）耗时长，没有很强的实时性，不能用来解决需要尽快做出决策的问题；
（5）政府可以通过全民公决推卸责任。
8.直接民主
民主可分为两种，即直接民主和间接民主。直接民主是指公民直接参与决定国家与社会事务的民主形式，一般包括具体事务上的直接民主和国家体制上的直接民主。具体事务上的直接民主是指在一些具体问题上采用全体投票的方式作出决定，但在整个国家的主导制度上任然可能是代议形式。国家体制上的直接民主是指整个国家在体制上的直接投票形式。直接选举、全民公决、公民参加听证会等都属于直接民主的不同表现形式。
9.间接民主（2017年中国人民大学）
民主可分为两种，即直接民主和间接民主。
间接民主又称代议制民主，是指公民通过经由自己同意选举出来的代表来负责制定政策和管理公共事务。间接民主又被称为代议制民主。间接民主要求有一整套的监督机构来对人民所选的代表及由此产生的政府进行监督和防范，以避免这些代表和政府官员滥用权力。
10.公共物品/公共产品（2018年中国人民大学；2015年、2018年中国地质大学（武汉）；2016年、2018年河北大学；2015年、2016年中央党校；2015年中国农业大学；2014年安徽师范大学；2014年福建师范大学；2013年大连理工大学；2013年南京大学；2013年华中师范大学）
公共物品是指能够被所有人得到的物品或服务，即如果把公共物品提供给任何一个人，那么也必须提供给所有人。对单一消费者而言，公共物品或服务的成本要远远高于其价值。公共物品具有非排他性、不可分割性。
私人物品是指通过市场选择而被个人消费的物品，而且只有为之付费的人才有权对其进行支配。私人物品具有排他性。
公共物品与私人物品的区别：
（1）公共物品具有非排他性、不可分割性；私人物品具有排他性。
（2）公共物品用税收和借贷的方式予以支付，价格体现在为支付其生产所要求的征税水平上；私人物品通过在市场条件下运行的价格体系予以支付。
11.公共职能
公共职能是政府依法对国家和社会公共事务进行管理时所承担的职责和所从事的活动。主要包括以下内容：
（1）政治职能
政治职能，又称统治职能，即对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。主要包括：军事保卫职能、外交职能、治安职能、民主政治建设职能。
（2）经济职能
经济职能是指政府为国家的经济发展，对社会经济生活进行管理的职能。主要包括：宏观调控职能、提供公共产品和服务的职能、市场监管职能。
（3）文化职能
文化职能是指政府为满足人们日益增长的文化生活需要，依法对文化事业所实施的管理。主要包括：发展科学技术职能、发展教育职能、发展文化事业职能、发展卫生体育职能。
（4）社会职能
社会职能是指除政治、经济、文化职能以外政府必须承担的其他职能。主要包括：调节社会分配和组织社会保障职能、保护生态环境和自然资源职能、促进社会化服务体系建立职能、实行计划生育的职能。
12.公共利益（2018年北京大学简答题：评析“公共利益是千百个集团利益的混合物”；2017年中南大学；2017年暨南大学；2016年山东大学；2016年杭州师范大学；2012年中国人民大学）
公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益。它包括国家利益、阶级利益、民族利益、集体利益在内的公共物质利益和精神需要。正确界定公共利益需要遵循：公共性、合理性、正当性、公平性的标准。
（1）公共性。较私人利益而言，公共利益首先是一种公共利益，受益主体具有普遍性或不特定性的显著特点。
（2）合理性。由于一种公共利益的实现经常是以其他公共利益和私人利益的减损为代价，因此在界定公共利益时就应当遵循合理性原则：要对局部公共利益与整体公共利益、短期公共利益与长期公共利益加以权衡，对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡，对实现公共利益的不同方式加以权衡。
（3）正当性。公共利益的界定事关广泛的公共利益，政府机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界定基于广泛的民意之上。
（4）公平性。公共利益是一种公共利益，如果以减损少数人的私人利益却又不给予必要补偿的方式来增进公共利益，就会有违公共政策的正义和公平原则。
13.公共权力
公共权力是指由立法、行政、司法、执法等国家和社会的公共机构行使的权力，它在保证社会稳定、维持良性互动和促进经济发展方面发挥着任何非公共的私人组织都无法取代的重要作用。正因为如此，相对于非公共领域的团体或个人而言，公共权力往往处于明显的优势地位。由于公共权力不可避免地要交由具体的机构或个人去行使，不可避免地会出现扩展权力的冲动和角色表现的悖论。因此，为了有效抑制这种非理性的冲动和角色的错位，就应该为公共权力划定法律界限。
14.公共秩序
公共秩序又称社会秩序，是指为了维护社会公共生活的正常进行，而要求人们必须遵守的行为规范，由法律法规、国家机关和企事业单位以及社会团体的规章制度等共同确定，主要包括社会管理秩序、生产秩序、工作秩序、交通秩序和公共场所秩序等。遵守公共秩序是公民的基本义务。
15.公共治理
公共治理又称治理式行政，是一种多元的、民主的、合作的公共行政，是由开放的公共管理与广泛的公众参与二者整合而成的公域之治模式，具有治理主体多元化、治理依据多面化、治理方式多样化等特征。
首先，就治理主体而言，该模式主张不仅包括国家，还包括其他公权力主体如行业协会、自治团体等，各种治理主体在公域之治中应各展其长、各得其所。
其次，就治理依据而言，该模式主张不仅包括国家立法，还包括社会共同体形成的规则，甚至不同主体之间达成的协议等。
再次，在治理方式上，该模式主张依照公域之治的实际需要，在进行综合性成本—收益分析的基础上，能使用非强制方式的就不使用强制方式，能用双方协商解决的方式就不用单方强制的方式，能使用自治的方式就不使用他治的方式，遵照先市场后社会再政府的选择标准，实现治理方式的多元化、民主化和市场化。
最后，这种模式主张，在宪政框架下，所有公共治理主体都应当权责一致，确保没有权力不受监督、没有权力不受救济，所有公共治理主体都要依法承担违法责任，尤其是确保过罚相当、罚当其责。
16.政府收入
政府收入是指政府为履行其职能而筹集的一切资金总和，是国家通过一定的形式和渠道集中起来的以货币表现的一定量的社会产品价值，是国家从事一切活动的物质前提。广义的政府收入是指各级政府所支配的全部资金，包括预算内收入和预算外收入；狭义的政府收入仅指国家预算内收入。
政府收入的形式：
（1）税收收入
（2）债务收入
（3）国有企业运营收入
（4）国有财产收入
（5）行政司法收入
（6）其他收入
17.政府支出
政府支出是指各级政府履行其必要职能所进行的各项活动成本，包括购买所需商品和劳务的支出、提供公共产品和准公共产品的支出、以及为实现收入分配等进行的转移支出。政府支出要遵循的原则：量入为出原则、公平原则、效益原则、统筹兼顾原则。政府支出规模增长受政治、经济和社会因素的影响。
18.政府失灵（2016年、2019年华南师范大学；2018年华东师范大学；2015年中央党校；2013年、2014年苏州大学；2014年安徽师范大学；2014年杭州师范大学；2013年北京师范大学；2012年西南交通大学；2006年、2011年中国人民大学）
政府失灵是指由于政府机制的本质缺失，从而无法使资源配置效率达到最佳的情形。
政府失灵的类型及原因如下：
（1）成本和收益的分离：过剩和成本提高
（2）政策制定的复杂性和低质政策
（3）内部性问题
（4）政府组织的低效率
（5）另一种分配不公平
（6）寻租
（7）政策执行的无效率
（8）所有制残缺
19.市场失灵（2014年、2018年中山大学；2016年中央民族大学；2015年对外经济贸易大学；2014年武汉大学；2012年山西财经大学）
市场失灵是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。市场失灵有两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标
市场失灵的清单：
（1）公共产品的提供
（2）市场经济中的垄断
（3）市场经济的外部性
（4）市场的波动与经济的不稳定性
（5）市场经济下的收入不平等
20.志愿失灵（2017年北京航空航天大学；2013年杭州师范大学）
志愿失灵是指非政府组织有其内在局限性，在以筹款志愿为基础而建立的非政府组织内中，存在很多的问题。志愿失灵理论指出了非政府组织的缺陷：
（1）慈善不足
（2）非政府组织往往存在家长作风
（3）非政府组织的业余性
（4）非政府组织对象的局限性
（5）非政府组织存在被环境同化的可能
21.社会失灵
社会失灵是指由于盲目性行为和情绪化冲动所导致的群体非理性，以及由此产生的负面影响。从公共管理角度来看，有三大富有影响力的理论模型，即哈定的公地悲剧、塔克的囚徒困境和奥尔森的集体行动逻辑。这三大模型都揭示了在社会管理过程中，个人的理性选择往往导致群体的非理性。群体的非理性还包括邻避效应、从众效应、搭便车效应、旁观者效应、广场效应、马太效应、黑洞效应、暴民政治等。
22.公地悲剧（2019年北京大学；2015年上海交通大学；2015年中央党校；2014年中国人民大学）
育明教育提示：
该考点多为名词解释考点，考生在复习过程中也要思考会不会与其他考点结合，另外也要注意多个名词解释考点放在综合性论述题中考察的情况，如2019年北京大学真题有这样一道简答题：为什么会产生“搭便车”和“公地悲剧”现象，如何解决？
我们考生不仅要背诵名词解释题答题语言，还要结合是什么、为什么（定义性话语），进一步深入思考怎么做。
公地悲剧是指如果一种资源没有排他性的所有权，就会导致这种资源的过度使用。公地悲剧是哈定提出的，他说在共享公有物的社会中，每个人都追求各自的最大利益，这就是悲剧所在，公有物自由给所有人带来了毁灭。
公地悲剧与英国的圈地运动联系在一起，在15-16世纪的英国，草地、森林、沼泽等都属于公共用地，耕地虽有主人，但庄家收割完以后要把栅栏拆除，将其开辟为公共牧场。由于英国对外贸易需求的增加，养羊业迅速发展，大量羊群进去公共牧场，草地开始退化，公地悲剧就出现了。
23.囚徒困境（2009年北京航空航天大学）
育明教育提示：
该考点绝不仅仅是名词解释题的考点，还可以变形考察，即用“囚徒困境”中的博弈论思想去解释其他现象。这一点在2015年北京大学和北京师范大学真题中就有所体现，这很值得考生注意、思考。
例：使用“囚徒困境”所展示的逻辑来解释“公地悲剧”现象。/囚徒困境和公共地悲剧的结构关系。（2015年北京大学；2015年北京师范大学）
解题思路：
（1）“公地悲剧”名词解释
（2）谈二者联系，过渡
比如，公地悲剧是囚徒困境的另一种形式，现实的博弈参与者不只一方，会有多方参与的囚徒困境。但最终都可以简化为两方参与的博弈。
（3）套用“囚徒困境”的逻辑来分析，画个矩阵分析
囚徒困境是博弈论中非零和博弈最具代表性的例子，反映个人的最佳选择。囚徒困境最早由美国数学家阿尔伯特·塔克在1950年提出的。
囚徒困境的故事讲的是，两个嫌疑犯作案后被警察抓住，分别关在不同的屋子里接受审讯。警察知道两人有罪，但缺乏足够的证据。警察告诉每个人：如果两人都抵赖，各判刑一年；如果两人都坦白，各判八年；如果一人坦白一人抵赖，坦白的放出去，抵赖的判十年。于是，每个囚徒都面临两种选择：坦白或抵赖。然而，不管同伙选择什么，每个囚徒的最优选择都是坦白：如果同伙抵赖，自己坦白的话放出去、不坦白的话判一年，坦白比不坦白好；如果同伙坦白，自己坦白的话判八年、不坦白的话判十年，坦白比不坦白好。结果，两个嫌疑犯都选择坦白，各判刑八年。如果两人都抵赖，各判一年，显然这个结果对两人都好。但这种可能基本不存在，因为它不能满足个人的理性要求。囚徒困境所反映出的深刻问题是，人类的个人理性有时能导致集体的非理性——聪明的人类会因自己的聪明而作茧自缚。
25.集体行动逻辑
《集体行动逻辑》是奥尔森的代表作，书中提出这样一个的问题：人们为什么会组成集团？奥尔森的观点是：集团本质上提供了一种集体性的公共物品，如果不加入集团，就享受不到特殊利益。集团的存在是一种搭便车行为，只有当一个集团能够提供排他性的个人收益时，这个集团才能存在下去。
集体行动逻辑的推论：
（1）如果当一个集团为其成员提供的收益下降，那么它就很有可能走向衰弱；
（2）由于集团提供的是所有成员都可以享受的公共物品，所以大集团的成员维护集团利益的动机，弱于小集团的成员，因为在大集团中，个人的贡献越大，他可以享受到的回报就越少；
（3）三个和尚没水喝。若三个和尚不对称，或存在选择性激励，那么他们就可能有水喝。选择性激励是指对给集团带来利益的个人给予额外的奖励，即排他性的个人收益。
26.合成谬误（2015年中国人民大学）
合成谬误由萨缪尔森提出。合成谬误是一种错误的推理，它论证说：如果一个整体的每一部分都有某种性质，则该整体也有此种性质；如果一个集合的每一个别元素都有某种属性，则该集合也具有此种属性。由于某一原因而对个体来说是对的，便据此认为对整体来说也是对的，这就是合成推理的谬误。
27.邻避效应（2015年中国人民大学）
邻避效应是指居民或当地单位因担心工程建设项目（如垃圾场、核电站等）对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理，及采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。
由于项目所在地居民不甘承受本可以不承受的风险，如环境污染、健康伤害等，衍生出对政府引进项目的集体抵制，是理性经济人与非理性社会人纠结的结果。
28.从众效应
一般而言，“从众”做事不需要上天入地地搜罗信息，不需要绞尽脑汁地分析判断。久而久之，养成了把头脑让渡给他人的习惯，如此循环往复，“从众”演变成一种基因。美国心理学家米尔格雷姆在20世纪60年代设计了心理测试，测试结果显示，当一个人向天上望时，只有4%的行人遵从了他的行为；当5个人向天上望时，遵从率增加到16%；当10个人向天上望时，遵从率达到22%；当15个人向天上望时，遵从率达到40%。（可对案例进行删减）
29.搭便车效应（2019年北京大学）
育明教育提示：参考前文名词解释23考点的提示语言，对该部分所有名词解释题进行深入分析思考。流利背诵会写只是最低标准，结合思考有内涵才是达到高分的要求。
“搭便车”本是经济学概念，主要源于正外部性，其基本含义是不付成本而坐享他人之利。现在它经常被用来分析一些社会现象。在利益集团内，某个成员为了本利益集团的利益所作的努力，集团内所有的人都有可能得益，但其成本则由这个人承担。由于利益集团的利益是由组成集团的每个成员的需求和动机决定的，因此，每个利益集团成员只有联手努力才能获得共同利益。如果有人没有为此而努力，而其他人付出了努力，那么这就会抑制集团成员为本利益集团努力的动力；如果利益集团内每个成员都共同努力，则个人成本就会相当小。比如，南郭先生滥竽充数。
30.旁观者效应
旁观者效应也称责任分散效应，指个体对于紧急事态的反应在单个人时与同其他人在一起时是不同的。由于他人在场，个体会抑制利他行为。救助行为出现的可能与在场旁观人数成反比，即旁观人数越多，救助行为出现的可能行就越小。当一个人遇到紧急情境时，如果只有他一个人能提供救助，他会清醒地意识到自己的责任，对受难者给予帮助。如果有许多人在场的话，帮助求助者的责任就有大家来分担，造成责任分散，每个人分担的责任很少，旁观者产生一种“我不去救，自然有人去救”的心理，造成“集体冷漠”的局面。比如，吉娣·格罗维斯案例。
31.广场效应
社会心理学家认为，在一切人群聚集的公开场合，人们常常表现出与日常生活大相径庭甚至完全相反的言行，这并不是一个知识性方面的问题，而是一个无意识统治下的群体心理问题，这在社会心理学中被称为广场效应。
①行为特点：在多数情况下群体的道德比个人低劣；
②产生原因：产生这一切心理特征的原因是个人在群体中的消失，无意识成为统治者；
③社会影响：广场效应在特定环境下会影响群众对社会法制和道德标准的判断，甚至出现暴民政治现象，影响社会的和谐稳定。
32.马太效应
马太效应是指“好的愈好，坏的愈坏；多的愈多，少的愈少”的正反馈现象，最早由美国学者罗伯特·默顿于1968年提出。任何个体、群体或地区，一旦在某个方面获得成功和进步，就会产生一种积累优势，就会有更多机会获得更大成功和发展。比如，贫富差距问题。
33.黑洞效应
所谓黑洞效应是一种自我强化效应，从社会角度来看，当一个组织达到一定规模之后，也会像一个黑洞一样产生非常强大的吞噬、复制和自我强化能力，把它势力所及的大量资源吸引过去，而这些资源使得组织更加强大，形成一个正向加速循环的旋涡。强势品牌具有强大吸引力的引力场，最大限度地吸纳更多的社会资源，从而在激烈的市场竞争中处于垄断地位。比如，教育体系为微软输送大批成熟用户。
34.暴民政治
暴民政治或众愚政治指一种大众主导的政治形态，是一种病态的大众统治，是一种与好的民主所对立的政体。暴民意指“善变的人群”，即狂热和激情胜过了理性，短期的煽动导致道德的恐慌。
二、简答题→论述题
1.试从科学、专业、政治的角度解释公共政策（2011年中国人民大学）
答：公共政策是指社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体的行动计划和相关策略等。
从科学、专业、政治的角度按照如下解释公共政策：
（1）科学层面
从科学角度而言，分析公共政策的成因与结果，有助于增进和提高社会领域的知识，有助于了解社会与经济、政府与环境、问题与回应、政治与政策等多方面因素的互动关系，有助于增进人们对政治行为和政府治理的理解，从而加深对公共政策本质规律的认识。
（2）专业层面
从专业角度而言，掌握公共政策的理论与方法能够使人们应用科学知识解决实际问题，即政策分析能够产生专业化的建议，通过对问题的分析和描述，提供行之有效的解决办法。
（3）政治层面
从政治角度而言，政策不仅是为科学和专业而存在，我热切在政治领域也具有举足轻重的地位和作用，它通过提供政治讨论的素材，促进政治意识的提高，从而完政策制定过程，提高公共政策质量。
2.公共政策的特征（2017年天津商业大学；2016年中国政法大学；2014年福建师范大学；2013年武汉大学；2013年杭州师范大学；2010年华侨大学）
答：公共政策是指社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体的行动计划和相关策略等。
公共政策的特征如下：
（1）政治性
公共政策的制定是政党和政府的政治行为，公共政策集中体现了统治阶级的利益需要，是源于政治动机的组织产物，因而它具有鲜明的政治倾向性。
（2）多样性
公共政策的多样性主要包括层次多样性、领域多样性、形式多样性、时间多样性、功能多样性等。
（3）层次性
公共政策有其层次要求，一刀切到底的政策往往是要碰壁的。
（4）阶段性
从动态角度看，公共政策有一个发生、发展的变化过程，表现出阶段性的特征。
（5）复杂性
社会是复杂的，事物是变化的，所以任何一项政策都不可能尽善尽美、万无一失。
（6）合法性
从广义角度而言，公共政策的合法性主要是指公众对其的认可和接受程度。公共政策要具有合法性就必须经过一个合法化的过程，第一部分是政治系统的合法化，第二部分是公共政策的合法化。
（7）权威性
公共政策的权威性是以其合法性为基础的，政策只有经过合法化的过程，才能具有对公众的约束力。
（8）普遍性
公共政策在其所框定的范围内具有广泛的适用性，其规定的行为标准和设定的行为限度具有普遍的约束力。
（9）稳定性
公共政策必须保持一定的稳定性，朝令夕改、变化无常的政策是最不得人心的。
3.公共政策的类型
育明教育提示：参考本章1.2常考知识点梳理的【考点6】内容，要求书写分点、有条理。
4.比较直接民主和间接民主
育明教育提示：注意名词解释题向简答题的转化，答题篇幅差不多，简答题可适当加入部分案例解释。
答：民主可分为两种，即直接民主和间接民主。直接民主是指公民直接参与决定国家与社会事务的民主形式，一般包括具体事务上的直接民主和国家体制上的直接民主。具体事务上的直接民主是指在一些具体问题上采用全体投票的方式作出决定，但在整个国家的主导制度上任然可能是代议形式。国家体制上的直接民主是指整个国家在体制上的直接投票形式。直接选举、全民公决、公民参加听证会等都属于直接民主的不同表现形式。
间接民主又称代议制民主，是指公民通过经由自己同意选举出来的代表来负责制定政策和管理公共事务。间接民主又被称为代议制民主。间接民主要求有一整套的监督机构来对人民所选的代表及由此产生的政府进行监督和防范，以避免这些代表和政府官员滥用权力。
5.什么是公共利益？界定公共利益需要遵循哪些基本标准？（2018年北京大学简答题：评析“公共利益是千百个集团利益的混合物”；2009年中国人民大学）
育明教育提示：注意名词解释题向简答题的转化，答题篇幅差不多，简答题可适当加入部分案例解释。
答：公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益。它包括国家利益、阶级利益、民族利益、集体利益在内的公共物质利益和精神需要。正确界定公共利益需要遵循：公共性、合理性、正当性、公平性的标准。
（1）公共性。较私人利益而言，公共利益首先是一种公共利益，受益主体具有普遍性或不特定性的显著特点。
（2）合理性。由于一种公共利益的实现经常是以其他公共利益和私人利益的减损为代价，因此在界定公共利益时就应当遵循合理性原则：要对局部公共利益与整体公共利益、短期公共利益与长期公共利益加以权衡，对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡，对实现公共利益的不同方式加以权衡。
（3）正当性。公共利益的界定事关广泛的公共利益，政府机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界定基于广泛的民意之上。
（4）公平性。公共利益是一种公共利益，如果以减损少数人的私人利益却又不给予必要补偿的方式来增进公共利益，就会有违公共政策的正义和公平原则。
第2篇: 公共政策概论
摘要：社会政策转型是对社会转型的积极回应。基于福利标准和统筹范围两个维度可以构建出中国社会政策转型的四阶段模型。其中，社会政策阶段以城乡经济体制改革为源起，社会公共政策阶段起源于社会政策理念与质量的全面提升。社会政策转型原因有三点：社会问题倒逼顶层设计;城乡差距阻碍长远发展;生存需求转向发展需求。社会公共政策的基本属性表现为延续性、适度性和共享性。社会公共政策的转型特征从宏观层面体现为价值理念与行动体系协同转型，从微观层面体现为政策质量的全流程再造。中国依旧处于社会公共政策阶段，需要从以下四点继续夯实政策基础：政策理念上要主体多元，权责分明;政策方法上要积极防范，主动作为;政策内容上要适度普惠，突出重点;政策目标上要机会共享，立足发展。
关键词：政策转型;社会政策;社会公共政策;福利标准;统筹范围
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008-7168（2020）05-0051-10
一、问题的提出
改革开放标志着我国进入一个社会转型的历史时期。社会转型包含社会体制转变、社会结构转变和社会发展阶段转变三重含义[1]，由于社会转型具备从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭社会向开放社会变迁发展的特征，因此它和社会现代化是同义的[2]。
社会政策转型是对社会转型做出的积极回应。从社会转型与社会政策转型的双向互动视角出发，徐道隐提出中国社会政策面临着向规范转型、价值转型、制度转型和行动体系转型的四维视角[3]（pp.15-19）。李培林认为党的十六届三中全会提出科学发展观，其核心是以人为本，要求发展型社会政策与其对接[4]。王思斌基于习近平总书记在2013年提出“坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底，努力实现三者有机统一”的新思路，提出了托底型社会政策概念[5]。托底与发展体现了社会政策理应具备的保基本与促长远的功能属性。从社会转型背景下的社会政策线性发展视角出发，王春光构建了基于权利和需要的二维分析框架，推演出从兜底保障到多元参与的社会政策阶段性演变逻辑，认为中国的社会政策刚刚迈过兜底保障和适度普惠阶段，正在向高级普惠阶段迈进[6]。李迎生从国家、市场角色变化的角度将我国社会政策发展演变分为“国家统揽型社会政策（1949-1978年）”“市场主导型社会政策（1979-2002年）”和“国家主导型社会政策（2003年至今）”三个阶段[7]（pp.338-360）。景天魁则认为中国社会政策自改革开放以来完成了从平均主义到差别主义再到发展与公正统一的理念转变[8]，但是他并不赞成以改革开放为界划分社会政策阶段，而是认为观察中国社会政策的成长要以其本身的独立性和完整性为标准，依此将中国社会政策发展划分为依附于经济政策的社会政策阶段（1949-2002年）、与经济政策并立发展的社会政策阶段（2003-2020年后的某一时期）、社会政策处于主导地位的高级阶段[9]。王思斌也认为新中国的社会政策发展经历了1978年之前数量少、作用弱的无自性阶段，1978年到20世纪末的附属于经济政策的低自性阶段，以及21世纪以来保基本民生福祉和制度化的中自性阶段[10]。以上关于中国社会政策的转型研究基本遵循“国家-市场”的权力分配逻辑，认为社会政策是国家与市场关系不断调整过程中的工具性产物。
以往研究将社会转型作为社会政策转型的时代背景具有一定合理性，因为社会转型是社会政策转型的必要前提，任何社会政策的制定和实施都离不开特定社会环境的影响。但是问题在于社会政策是为解决社会问题、实现社会公正、增进社会福利而制定的原则或方针，其存在是以独立的社会子系统为前提的，而改革开放之前，中国社会是一个“政社合一”“政企合一”的总体性社会，并不存在独立的社会子系统，因此也不存在独立的社会政策理念。实际上，中国社会政策源起于1978年改革开放，此后一段时期可以被看作是社会政策阶段，随着2002年以来一系列体现新理念的政策出台，中国社会继而迈向社会公共政策阶段。笔者基于国内外已有研究，首先构建起中国社会政策发展的四阶段模型，进而探究中国社会政策转型发展的具体表现和转型原因，然后提出社会公共政策的概念与转型特征，最后对社会公共政策的发展提出了学理上的新要求。
二、中国社会政策转型：
模型建构与经验检视
（一）社会政策发展的四阶段模型
西方社会政策学家提出的社会政策类型学理论和公民权利理论，对解释社会政策发展演进做出了重要贡献，同时对划分中国社会政策的发展阶段也提供了重要理论借鉴。
构建社会政策类型学的最初尝试来自于威林斯基和莱博尔提出的“补缺-制度”模型。这一模型将社会政策分为补缺型和制度型两类[11]。补缺型社会政策以新自由主义为理论指导，奉行简单的、有限的国家责任说，当家庭、社会组织和市场功能不能满足最基本的公众需求时，社会政策才起到兜底作用。1601年英国颁布的《济贫法》可以被看作是补缺型社会政策的起源。制度型社会政策以社会民主主义为理论指导，坚信国家负有为全体国民提供高水平社会福利的责任，国家应当在社会政策供给中扮演主要角色。1942年发布的《贝弗里奇报告》可以被看作是制度型社会政策的起源，二战后普遍建立起来的福利国家是制度型社会政策的基本标志。蒂特马斯扩展了“补缺-制度”模型，将绩效型社会政策置于原有模型的中间位置[12]（pp.14-16），将个人工作表现等要素考虑进来，兼顾公平和效率，从而扩大了“补缺-制度”模型的解釋范围。中国社会政策产生较晚、发展较为滞后，但是同样经历了与西方类似的统筹范围由小到大的发展过程，因此统筹范围可以作为衡量我国社会政策发展的一个重要维度。需要指出的是，西方学者仅将覆盖人群规模作为划分社会政策类型的依据，与此不同，笔者提出的统筹范围包括了三方面应有之义：一是是否具有排他性;二是是否实现了政策对象的城乡统筹;三是在何种层次上实现了城乡统筹。因此，本研究所使用的统筹范围考虑到了中国城乡区隔的现实背景，能够更加本土化地描画中国社会政策的发展轨迹与转型特征。 不同于蒂特马斯等提出的社会政策类型学模型，马歇尔从公民权利的丰富过程入手提出了公民权三要素，即民事权利、政治权利和社会权利[13]。民事权利主要包括自由权、工作权等，这些权利是在18世纪创立的。以选举权为标志的政治权利集中出现在19世纪。公民于20世纪开始谋求涉及自身利益的社会权利，而保障公民的社会权利是福利国家的本质特征，也是西方国家在20世纪普遍步入福利国家的主要推动因素。西方福利国家的出现是公民权利在较长时期内逐渐发展完善的结果。因此，福利标准应当作为衡量我国社会政策发展的另一个重要维度。
基于以上社会政策类型学和公民权利的论述，笔者提炼出统筹范围和福利标准这两个维度，以此为标准，区分出了中国社会政策发展的四个阶段（参见表1）。
（二）社会政策转型的具体表现
中国社会政策发展的四阶段理想模型为进一步检视中国社会政策的转型与发展提供了理论依据和参考标准，是具体划分中国社会政策和社会公共政策发展阶段的重要工具。
1.社会政策：以城乡经济体制改革为源起（1978-2002年）
蒂特马斯认为社会政策应当从影响公民实际福利的各种机制出发[14]（p.20）。因此，凡是实现了社会福利功能的政策都可以被称为社会政策。中国从1978年开始实施的家庭联产承包责任制解放和发展了农村社会生产力，促进了农业增产并产生了显著的减贫意义。据林毅夫测算，1978-1984年中国农民收入的增加主要归因于家庭联产承包责任制的实行[15]。1978年中国农村贫困人口有2.5亿人，1985年贫困人口下降到1.25亿，这是中国减贫历史上贫困人口减少最多的阶段[16]。家庭联产承包责任制具备社会政策的功能并达到了社会政策的实际效果，是社会政策阶段的真正开端。1994年1月，国务院公布施行《农村五保供养工作条例》，规定五保供养的主要内容是保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）。家庭联产承包责任制和五保供养制度以低水平、保生存的标准使农村极端贫困现象得到根本缓解，但是统筹理念缺失，仅以消除农村地区极端贫弱现象为目标。
为进一步解决农村贫困问题，国务院制定《国家八七扶贫攻坚计划》，决定从1994年到2000年力争基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。从家庭联产承包责任制、“五保”供养制度、扶贫攻坚计划等一系列政策安排的综合效果来看，在1978-2002年的社会政策阶段，中国农村取得的减贫成绩是巨大的（参见表2）。
在城市，1997年国务院颁布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年正式实施《城市居民最低生活保障条例》。截至2002年底，共有2064.7万城镇居民、819万户低保家庭得到了最低生活保障，月人均保障水平52元[17]（p.82）。社会政策时期在城市建立的再就业服务中心、失业保险和最低生活保障三重保障网有效保证了城市居民的基本生活，也标志着低水平兜底型的社会政策在城市全面铺开，但是这种屏蔽农村社会的政策同样表现出统筹理念的缺失。
2.社会公共政策：社会政策转型的必然选择（2002年至今）
2002年以来，我国农村地区社会保障事业快速向前推进，社会保障体系不断健全并向城乡一体化发展。这一时期的社会政策呈现出积极防范潜在社会风险、致力于城乡融合发展的显著特征，标志着我国正式迈向社会公共政策阶段。从覆盖人群和推进难度的差异来看，这一时期的社会公共政策又具体表现出初级和高级两个发展阶段。
党的十六大报告提出在有条件的地方探索建立农村养老保险制度，这标志着我国农村社会保障体系建设正式启动。2009年，国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，争取到2020年之前基本实现对农村适龄居民的社会养老保险全覆盖。城镇居民社会养老保险（以下简称城居保）也从2011年7月1日开始实施。2002年10月，中共中央、国务院发布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，正式启动新型农村合作医疗制度（以下简称新农合）。2007年10月，国务院发布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，启动城镇居民医保。2009年，新农合已经逐步完善，同时城镇居民医保全面覆盖城镇非职工人口。2015年，国务院办公厅发布《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》，要求到2017年建立起比较完善的大病保险制度。中国农村低保制度的探索始于1994年，但是一直進展缓慢、效果微弱。2007年，国务院正式颁布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，标志着农村最低生活保障制度在经历13年的探索之后得以在全国推行。2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对基本养老保险、基本医疗保险和最低生活保障制度的城乡统筹发展做出了整体性安排。从政策性质来看，基本养老保险和基本医疗保险的城乡统筹发展体现了非排他属性和适度普惠原则，属于社会公共政策高级阶段的政策类型。而最低生活保障制度的排他属性和兜底原则使其只能向高水平兜底方向发展。目前除北京、上海等少数几个城市之外，其他地区尚未实现最低生活保障制度的城乡统筹，因此该制度属于社会公共政策初级阶段的政策类型。
除了农村低保制度，“精准扶贫”战略成为社会公共政策时期党和政府主动出击、精准发力解决农村贫困问题的又一重要举措。2015年11月，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，其总体目标是“到2020年，稳定实现农村地区贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障”。2016年11月，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》，提出立足贫困地区资源禀赋，组织农民、企业通过产业发展脱贫，增加贫困户稳定收入。同社会政策时期的扶贫计划相比，这一时期的扶贫政策更加强调目标的明确化、手段的综合化、方式的精细化，扶贫与扶志、扶智相结合更加凸显出立足长远发展的融合式扶贫理念，上述特征都与社会公共政策的要求高度契合。 社会公共政策时期一系列立足统筹城乡发展、缩小城乡差距的政策产生了显著效果。根据研究上通用的城乡居民人均收入比来衡量，2003-2018年我国城乡居民人均年收入比呈现出稳步下降趋势。这一时期农村居民人均年收入绝对增速明显快于城镇居民同期水平。从相对值来看，2010年起，农村居民收入增速一直高于同期城镇居民收入增速水平。
2003年，国务院办公厅发布《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，要求各地切实解决拖欠农民工工资问题，改善农民工生产生活条件，这标志着农民工政策导向发生根本转变。此后，国家密集出台了大量关乎农民工切身利益的政策规定，涉及工资待遇、工作环境、住房条件、女工童工保护、职业技能培训、社会保险接续、随迁子女教育等全方位政策安排[18]（pp.172-173）。针对农民工群体出台的一揽子政策极大提高了农村转移劳动力的福利待遇，实现了农民工权益的城乡统筹发展，这突出体现了社会公共政策高级阶段应有的适度普惠特征。
下表呈现了基于福利标准和统筹范围两个维度组合下的社会政策发展阶段及其举例，其中，统筹范围这一维度被细化为是否具有排他性、是否实现城乡统筹和城乡统筹层次三个具体标准（参见表3）。
（三）社会政策转型的背景原因
中国社会政策转型外在表现为统筹范围和福利标准两个维度的动态调整，而更加深层次的转型原因表现在以下三个方面。
第一，社会问题倒逼顶层设计。社会政策的首要目的是解决社会问题，不同社会发展阶段所呈现出来的社会问题各有不同，与之相对应的社会政策在理念和方法上也有所差异。改革开放之初，许多社会问题，如农村社会普遍贫穷和城市社会失业问题等，都具有明显的城乡分割和职业分异特点，社会政策也表现出碎片化、补救式特征。随着城乡之间人口迁移规模扩大，资源流动化、权益分散化和身份模糊化趋势日益明显，原有的社会政策实施理念与方法不再适用于上述新问题、新形势，因此，具备整合式、精细化特征的社会公共政策成为解决这一时期社会问题的现实选择。社会政策转向社会公共政策正是社会问题转型倒逼顶层设计调整的具体表现。
第二，城乡差距阻碍长远发展。户籍制度对中国城乡社会发展带来的差异化影响是长期性的。改革开放以后的很长一段时期，我国城乡经济社会发展的差距趋向扩大化。以城乡居民收入比为例，1983年我国城乡居民名义收入比为1.83，此后该数值呈整体上升趋势并在2002年达到3.11[19]。迅速扩大的城乡经济社会发展鸿沟显然不利于社会公平正义的实现，也将给政治稳定和经济发展带来隐患。2002年以来，国家出台一系列政策，以弥合城乡差距和促进统筹发展，这与主动防范潜在社会风险、促进城乡融合发展的社会公共政策理念相吻合，成为破解城乡二元社会发展困境的必然选择。
第三，生存需求转向发展需求。由保障基本生存到促进长远发展不仅是公民个人生活目标的自然提升，也是政府以人为本发展理念的实践诠释。改革开放初期，面对普遍贫穷和失业的现实困境，保障公民基本生存和工作权益是首要政策目标，这一时期的社会政策承载了兜底补救功能。随着公民基本生存问题的根本解决和社会经济不断发展，公民追求生命价值和自我实现的需求开始出现。国家也具备了进一步提高公民社会福利水平的经济实力，同时政府的社会治理理念和治理方式也在不断发展完善，这为社会政策向社会公共政策转型带来了历史机遇，注重系统性和科学性的社会公共政策应运而生。
三、社会公共政策的概念与转型特征
（一）社会公共政策的概念
1.社会公共政策的内涵
从政策本质特征看，社会政策主要针对特定贫弱群体而非面向全体公民，具有排他属性;公共政策因其公共性而无差别地面向全体社会公民，具有非排他属性;社会公共政策则根据福利供给类型和政策对象规模的实际差异兼具排他性和非排他性，即选择性排他属性。从福利传导路径看，社会政策通过提高特定群体的个别福利水平促进社会福利水平的整体提升;公共政策致力于通过改善整体社会福利带动个人福利水平的相应提高;社会公共政策则通过适度提高福利标准和扩大统筹范围，逐步消灭绝对贫弱和缓解相对贫弱现象，最终提升全体公民的福利水平。从福利标准和统筹范围看，社会政策主要提供补救性的物质福利，以低水平兜底为标准，强调城乡分治，缺乏统筹意识;公共政策主要提供宽领域和多层次的全面福利，以高级普惠为标准，实现了高层次的城乡统筹，覆盖全体公民;社会公共政策则寻求福利标准与统筹范围的动态平衡，通过统筹协调高水平兜底和适度普惠两大理念，实现福利标准由低到高和统筹范围由小到大的渐进发展。
通过对社会政策、公共政策和社会公共政策诸要素进行比较，笔者认为社会公共政策的内涵可以这样界定：所謂社会公共政策，就是在中国社会完全消除绝对贫弱现象的基础上，综合考量经济社会发展水平，通过合理提高福利标准、逐步扩大统筹范围，最终实现全体国民共享社会福利的国家政策。因此，社会公共政策具有延续性、适度性和共享性的特征。
2.社会公共政策的外延
通过进一步比较社会公共政策初级阶段和高级阶段的区别与联系，可以廓清社会公共政策的概念边界，确定社会公共政策在中国社会政策发展连续谱上的合理位置。
社会公共政策初级阶段是由社会政策迈向社会公共政策的第一个阶段。不同于社会政策阶段福利标准低和统筹范围小的低水平兜底特征，社会公共政策初级阶段通过适当提高福利标准和实现低层次城乡统筹，将生活质量高于绝对贫弱状态但是又达不到社会平均生活标准的群体纳入政策扶助范围，在消除社会绝对贫弱状态的基础上进一步解决相对贫弱群体问题，并以根本缓解社会相对贫弱状态为目标。因此，初级阶段的社会公共政策依旧具有排他性，高水平兜底是该阶段的主要特征。
社会公共政策高级阶段在初级阶段已经有效缓解社会相对贫弱状态的基础上，通过退出机制逐渐淡化初级阶段的排他性特征，并进一步提高福利标准和促进更高层次的城乡统筹，最终实现全体国民共享社会福利。高级阶段的社会公共政策将不再具有社会屏蔽功能，而是面向全体公民，其福利标准高于初级阶段但是低于公共政策阶段，因此适度普惠是这一政策阶段的主要特征。高级阶段的社会公共政策虽然实现了更高层次的城乡统筹，但是受到中国社会经济发展条件的限制，还无法达到公共政策阶段的全国统筹层次和高标准福利待遇，因此它和高级普惠的公共政策阶段也有明显不同。 （二）社会公共政策的转型特征
1.宏观层面：价值理念与行动体系协同转型
价值理念是社会政策的主心骨，关乎社会公平正义和共同富裕目标能否实现。价值理念转型推动了中国社会政策向社会公共政策转型，主要体现在福利标准和统筹范围两个层面。在国家财力有限的社会政策阶段，国家制定较低的福利标准，充分发挥社会政策的排他性和社会屏蔽功能，以补救性和保生存作为救助原则并将解决绝对贫弱问题作为首要目标。此阶段，政策统筹理念缺失，城乡分治特征明显。随着国家经济能力提升和救助理念完善，低水平兜底的社会政策显然與全面建成小康社会的国家发展目标相背离。这就要求国家通过适当提高福利标准和适度扩大统筹范围进一步缓解社会相对贫弱问题，社会公共政策成为社会政策发展的必然方向。初级阶段的社会公共政策旨在进一步提高社会相对贫弱群体的生活质量和社会融合能力，缩小社会阶层发展差距，政策的排他属性依旧明显、屏蔽功能较为显著。随着统筹范围和福利标准的提高，社会相对贫弱群体已经具备了独立发展和社会融合能力，初级阶段的高水平兜底目标已经达成，受助群体应当通过科学合理的退出机制步入社会公共政策高级阶段，因此这一阶段的政策具有非排他属性。高级阶段的社会公共政策致力于向全体公民提供标准适度的社会福利，体现了共享经济社会发展成果和共同富裕的目标，有利于促进全面小康社会的建成。中国由社会政策迈向社会公共政策的过程，实现了从低水平兜底到高水平兜底再到适度普惠的历史跨越，这和政策价值理念转型密不可分。
价值理念转型指出了社会政策的发展方向，行动体系转型则为社会政策发展提供了全方位保障，行动体系转型可从系统化和科学化两个方面予以理解。从系统化角度看，一是政策类型更加系统化。社会公共政策阶段制定了较为完善的社会保险体系和社会救助体系，社会保障网初步建成且越织越密。二是政策衔接更加系统化。社会公共政策具有城乡之间、群体之间和行业之间融合接洽的整合性特征。三是政策推进更加系统化。社会公共政策立足对象的长远发展，系统推进初级和高级阶段前后接续，以迈向公共政策阶段为最高目标。从科学化角度看，一是政策程序更加科学化。社会政策阶段主要采取自上而下的政策推行策略，中央负责决策，地方负责执行，决策和执行相互分离容易造成政策偏差和失灵。社会公共政策更加注重调研和试点，通过广泛征求政策对象和地方政府建议，扩大决策信息来源以促进多元主体参与政策议程。二是政策运行更加科学化。社会政策阶段对于政策对象的确定、准入和退出机制缺少科学界定标准，政策运行稍显随意。社会公共政策阶段对政策对象的资质认定和退出标准都有严格而明确的规定，并且它还建立了事后跟进机制，确保政策效果达到既定目标。三是政策手段更加科学化。社会政策时期由于技术限制，福利供给形式和内容十分有限。社会公共政策时期可以广泛借助信息网络、社会组织、社会企业等资源丰富福利供给形式和内容，依托多元化手段提高政策效率和效果。行动体系的系统化和科学化转型有效保障了社会政策稳步迈向社会公共政策阶段。
2.微观层面：政策质量的全流程再造
从微观层面看，我们可以从政策制定、政策实施和政策效果等全流程角度对社会政策和社会公共政策两个发展阶段进行系统、全面地比较，借此凸显出社会公共政策质量的全面提升（参见表4）。
第一，政策制定阶段比较。从政策动力来看，社会政策的制定明显表现为被动应对。而社会公共政策的制定出台，多为政府主动出击、积极防范的结果。比如，面对农民工大规模进城就业的事实，国务院联合多部委及时、密集出台大量政策，用以保护农民工合法权益，这些政策涵盖了工资、住房、子女教育等各个方面，确保了城乡居民共享经济社会发展成果。从政策自性度来看，社会政策的自性度普遍较低，这一时期的社会政策多以经济政策的形式出现，某种程度上可以被看作是经济政策的“副产品”，其独立性和纯粹性较差。而社会公共政策都是为直接解决社会问题、促进社会公平正义而制定实施，不依附于任何经济政策，能够独立实现社会公共政策预期效果，独立性和纯粹性更为突出，自性度更高。
第二，政策实施阶段比较。从政策重点来看，社会政策属于需求应对式的政策类型，社会政策议程由基层向高层传递，再由高层筛选出最迫切的需求予以解决，政府承担的是需求满足者的角色。而在社会公共政策中，政府是政策过程的主导者，它广泛动员社会力量参与社区调研，主动发掘政策对象实际或潜在需求，预先制定配套政策并主动供给，积极迎合居民多样化的合理诉求，扮演了需求发掘者的角色。从政策实施方式来看，社会政策是粗放式的，一项政策往往覆盖多个领域并企图达到多种目标，而且配套政策较少，跨部门协调合作意识较弱。社会公共政策更为精细且聚焦，例如，它会针对老年、病患、贫穷等不同社会群体或社会问题分别制定个性化的措施。政策主管部门更为明确，政策实施中各部门各司其职又紧密配合。政策对象更为精准化，政策目标更为明确化，政策效果更为可视化。除此之外，社会公共政策通过评估、反馈等政策矫正机制使得整个政策周期更为紧凑科学，达成的最终效果也往往超出预期目标。
第三，政策效果阶段比较。从政策视域来看，社会政策实施的最重要社会结构背景是城乡二元体制，该体制造成的城乡二元身份制进一步强化了政策视域的区隔效果。社会公共政策时期，国家主动转变发展理念，更加注重机会公平和发展能力建设并主动打破城乡壁垒，通过部门权力重组、利益协调、提高统筹层次等政策措施力促城乡社会融合发展。从政策取向来看，社会政策以解决实际存在的贫困问题为政策目标，而社会公共政策以促进社会融合发展为目标。其中，社会保险的城乡统筹有助于实现普遍意义上的共享经济社会发展成果。除此之外，一些政策（如农民工政策）致力于培育人力资本、增加发展机会、共享社会福利，它们体现了社会公共政策的基本价值取向，达到了消除城乡隔阂、促进城乡融合发展的政策效果。
通过对两个政策发展阶段进行宏观和微观比较，我们发现，社会公共政策无论从价值理念上还是实际效果上都比社会政策更加进步。应当指出，当前中国依旧处于社会公共政策阶段，社会公共政策的工具效果依旧明显，发展潜力依旧巨大，社会转型发展的新时期依旧需要社会公共政策继续为中国社会行稳致远保驾护航，而且新时期对社会公共政策如何发挥更大作用提出了新要求。
四、社会公共政策的发展要求
（一）政策理念：主体多元，权责分明
综观福利国家转型经验，政府摆脱大包大揽的福利供给制度以鼓励福利供给社会化，既极大缓解了政府财政压力又避免了“养懒汉”等不良后果。国家通过完善就业培训制度来提高公民人力资本、激发公民发展的内生动力，反而促进了政府、社会和公民的共赢。社会公共政策理应坚持主体多元、权责分明的理念，既要切实履行政府职责，充分发挥各级政府在解决就业、养老、扶贫等重点难点问题中的主心骨作用，又要动员社会力量广泛参与政策议程。例如，扶贫领域要发动多元主体参与，既要完善配套激励政策，促进资本、技术、人力在城乡之间、地区之间自由流动，同时也要发动专业社会组织扎根基层，传播专业知识，培育贫困人口专业技能，增强贫弱群体文化资本和自主脱贫能力。致力于实现城乡统筹发展的社会公共政策不再仅仅依靠政府唱独角戏就能达成既定政策目标，而是需要在政府的统筹协调下，将政策环境之中的所有相关主体汇聚起来，使他们各司其职、各尽所能，精准发力解决社会问题，促进城乡协调发展。
（二）政策方法：积极防范，主动作为
贝克创造性地预言后现代社会将是一个风险社会[20]。不管社会公共政策阶段是否已经步入后现代社会，贝克的预言始终提醒我们对社会问题的总体把握与精确预判应当成为社会公共政策的重要方法特征。社会公共政策应当体现政策制定者的高超预判能力和果断执行力。2003年“孙志刚事件”促使政府反思已有的城市流浪人员收容遣送政策，并及时以救助管理新规定替代之。这一事件同时促使政府出台了保障农民工迁徙就业等合法权益的新规定，并对农民工子女教育、住房保障等一系列潜在需求进行了精准预判和切实保护，将可能发生的其他不稳定因素及时排解消除。社会公共政策应当发挥纠偏补弊的功能，及时关照到市场、家庭等制度缺位或失灵的领域。政策制定主体既要有防微杜渐的意识又要有体察风吹草动的本领，同时，政策执行过程要真正解决社会潜在风险、化解社会矛盾、促进社会和谐，这对政策制定和执行都提出了更高的要求。
（三）政策内容：适度普惠，突出重点
随着我国经济发展的红利不断向社会领域溢出，人民群众也不仅仅满足于温饱的基本需要，而是追求更加美好的生活。因此，应当在一些重点领域实施适度普惠型的社会公共政策。适度普惠原则首先应当覆盖城乡全体居民，其次不是无限地提高标准，而是要与经济社会发展阶段相适应，既要考虑政府财政的承受能力又要兼顾代际公平问题，既要尽力而为又要量力而行，重点是在城乡统筹和效果落实上下功夫。突出重点原则要求社会公共政策不能仿效斯堪的纳维亚模式那种“从摇篮到坟墓”的全方位保障，而是要重點做好养老、医疗、低保等几个重点领域。应当指出，中国城乡二元分割体制积弊已久，社会公共政策实施近二十年来依旧没有完全打破这一制度壁垒。因此，率先在以上几个重点领域推行城乡统筹发展战略难度已然不小，特别是对于统一城乡低保制度来说，实现这一目标需要将农村的最低生活保障线提高到当地城区的水平，这在地方政府财政收入没有明显增加且中央转移支付相对有限的前提下是不容易实现的。突出重点就是要求社会公共政策优先解决最迫切的、直接关乎居民生活待遇的问题，当这些问题不再成为制约城乡融合发展的突出困境时，再将政策重点扩大到其他领域，这才是稳步推进政策内容落实的上策。
（四）政策目标：机会共享，立足发展
阿马蒂亚·森把发展看作扩展人们享有的真实自由的一个过程，而自由涉及在给定的个人与社会境况下所享有的机会[21]。因此，评判一个社会真正进步的标准理应包括公民所拥有的机会增加的程度，这也应当成为社会公共政策的发展要求。在社会公共政策阶段，国家应当保证城乡居民共享发展机会，保证居民发展的起点公平和过程公平，应当把保障发展机会作为调节社会流动、激发社会活力、促进社会和谐的工具来灵活使用。以自由看待发展，那么机会自由就是获得发展的必要条件。这种通过分享机会实现社会发展的政策目标类似于吉登斯所说的社会投资国家概念，他在指出西方社会发展的第三条道路时特别强调，第三条道路应当秉持福利多元主义，政府应当通过继续教育、技能培训等方式投资人力资本，通过建设社会投资国家而不是福利国家来增加每一个公民的实际能力[22]。梅志里认为可通过政府统一计划、平等主义路径、基本需求战略和可持续发展等来构筑社会福利的发展视角[23]。发展型社会政策理念和社会公共政策的最终目标相契合，这说明实现机会平等、立足长远发展的政策是国际社会的普遍追求。西方福利国家在经历了新自由主义和社会民主主义的发展道路后开始向第三条道路寻求平衡，我国在社会公共政策阶段更应当坚持制度自信，基于本国国情走好既定发展道路，借鉴福利国家社会政策转型经验并创造性地将其吸收进来，使其为我所用。我们只要坚持机会共享、立足发展的政策目标不动摇，就一定能够走稳走好社会公共政策阶段，为将来迈向高级普惠的公共政策阶段打下坚实的基础。
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第3篇: 公共政策概论
一、公共政策的内涵及公共政策制定的过程
(一)公共政策的内涵
何为“公共政策”?一般而言，公共政策是政府用来解决其职责范围内出现的各种社会问题的手段或行动纲领，广泛应用于社会各个领域，如经济政策、社会福利政策、环保政策等。可以从政策过程、管理职能、行为选择、行为准则等不同视觉强调公共政策及其形成过程的某个环节。因此，我们可以认为，公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的，为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的行为准则或价值规范。
(二)公共政策制定的过程
公共政策制定是政府或国家权利机关为解决特定社会问题，经过法定程序提出、论证并选择相应政策方案的一个复杂动态过程。它是一个提出公共问题、确定政策议程、制定政策目标、论证和选择政策方案以及政策合法化的过程。
二、公民参与公共政策制定的意义
(一)公民参与公共政策的制定能有效克服形式主义、官僚主义，杜绝腐败现象滋生。
公民对公共政策制定的参与是对政府管理的一种间接的监督，有了公民的参与，政府的相关公共政策必然要公开在大众的目光下，从而真正意义上做到了公平、公正、公开。另外，公民对公共政策制定的参与也有效杜绝了政府对公共信息的垄断，让广大公众及时深入地了解到党和国家执政方针政策，从根本上克服了领导意志和“拍脑袋决策”等官僚主义作风，制定“阳光政策”，有效防止腐败现象的滋生。
(二)公民参与公共政策的制定能让政策更加科学、民主、实用。
由于广大公民是国家权力机关的服务对象，本身对社会上一些具体现实的民生问题了解最深，他们提供的各类信息和要求也最为贴近社会民众的日常生产生活。因此公民可以为公共政策的制定提供重要的智力支持，在一项公共政策的出台制定提供最根本、最符合现实情况的信息和依据，这就从根本上保证了政策更加科学;而政府在合理采纳公民的各项意见建议后制定的公共政策肯定更符合公众的要求和需要，也保证了政策更加民主、实用。
三、当前我国公民参与公共政策制定的不足
当前，我国公民在参与公共政策制定方面也取得了一些进展和成绩，但是在决策大局方面还存在相当大的不足。
(一)公民参与公共政策制定的公共意识还比较薄弱
所谓公共意识，是指公民具有超越个人狭隘眼界和个人直接功利目的，关怀公共事务、事业和利益的思想境界和行为态度。而就目前来看，我国公民长期以来所存在的传统的“官本位”思想和小农意识在自身仍然根深蒂固，人们对自身小圈子意外的食物，往往还是存在“事不关己高高挂起”的态度，行使公共权力、履行公共义务的情况还普遍存在。另外，对于政府来说，大部分政府官员还缺乏这种全民参与决策的意识，认为公共政策制定是政府内部的事务，将公民的参与权利排斥在政府之外，导致了公民仍然认为自己是被管理者，一切都应该听从政府的安排决定，严重打击了公民参与决策的积极性。
(二)公民参与公共政策制定的能力不足
目前，我国公民参与公共政策制定的能力还有很大欠缺，在整体素质上还有待提高。公民参与决策的能力直接受到自身文化素质、文化水平的制约和影响，特别是公民的政治意识、法律意识普遍还比较欠缺，往往过于注重自身狭隘的个人利益，在参与政策制定上理解较为片面，做出的一些决策往往不能符合广大群众的根本利益;而且由于自身的专业化程度限制，对政策问题缺少独立的见解和认知，导致了参与政策制定的能力达不到决策的要求，也会逐渐降低公民参与决策的热情。
(三)公民参与公共政策制定的权利不均衡
我国当前的政策决策权力大多集中于中央和各级党委，一些政府领导在决策上往往将个人的价值观念和意志行为融入到决策中，决策过程缺少整体的社会互动交流，政策议程的设定也大多掌握在少数人手中。
(四)公民参与公共政策制定的制度不完善
公民参与决策的法律地位不明确、具体程序不明确、相关惩治法规也不明确，这就深层次地淡化和削弱了公民的参与决策的权利，也遏制了公民参与公共政策制定的作用发挥。所以，在我国当前的法律制度体系方面，对公民参与公共政策制定上缺少有力的制度支持，影响了公民参与决策的推广推进。
四、完善公民参与公共政策制定的对策建议
(一)完善公民参与公共政策制定的制度体系
加强监督、完善制度机制建设，逐渐将公民参与公共政策制定制度化、合法化，才能让公民参与决策更具权威性。
1.完善法律制度，保障公民参与权
完善《宪法》，在强调公民义务的同时保护好公民包括参与权在内的各项权利;制定相关法律，提升法律赋予公民参与公共政策制定的权限和地位;制定完善各项舆论监督法律法规，促进公民参与决策的权利得到公开保障。
2.完善公民参与公共政策制定的各项体制
加强公民政策参与的制度化建设，在充分发挥人民代表大会、政协会议等相关职能的同时，采取更多直面公众的具体制度办法。比如，完善听证制度、民意调查制度，建立社会讨论决策机制等多种制度机制。
(二)转变执政理念，提升公民参政能力
1.转变政府执政理念
首先，转变政府官员的观念，克服官僚主义，强化民主理念，尊重病保障公民在公共政策制定过程中的主体地位。其次，转变公民自身的思想观念，培养公民参政的主体意识和参与意识，要真正让公众认识到参与公共政策制定事关自身，增强参与决策的意识。
2.提升公民参政能力
政府部门要切实做好公民参与公共政策制定的培训工作，分批次选拔公民进行执政能力培训，从自身建设抓起，提升公民对执政、议政、参政的理解认识，提高整体素质，为参与公共政策制定打下文化基础。
(三)加强政务公开和民主监督
1.完善政务公开和征求意见制度
政府部门应该对涉及到公民自身利益的相关决策信息真实地进行公开，及时向广大公众征集意见建议，并通过有效途径进行信息反馈，积极采纳公民提出的合理建议，融入到公共政策制定中去。同时，对于决策结果及时公开，便于民众监督反馈，提出更加合理建议。
2.加强社会监督
健全党纪政纪监督和公众团体、媒体舆论等社会监督相结合的监督机制，完善代表监督机制，让人民真正选出自己的代表，同时，建立健全代表向人民群众述职制度，让公民了解代表是否真正意义上做到为民代言。
党的十九大报告指出，“增进民生福祉是发展的根本目的。”我们党和政府执政的核心要义，就是践行以人民为中心的发展思想，要从根本上落脚于更有效地增强老百姓幸福感、获得感。只有让更多的人民群众参与到公共政策的制定和实施上来，才能让我国的公共政策更加涵盖一些人文关怀和民生观照，才能让我们人民的生活更加有质量、有保障。
第4篇: 公共政策概论
摘要：公共政策是政府部门为了增进和维护公共利益而采取的一系列行动，是政府履行其职能的必要途径，而公共政策是否能够有效地发挥作用，取决于内外部的诸多条件和因素。公共事业民营化改革作为政府部门完善社会治理网络体系的重要举措，不仅能够帮助政府提高工作效率，还能够更大程度地促进社会参与，实现社会多主体之间的良性互动。本文以公共事业民营化为例，在探讨民营化政策所能够发挥的功能效用的同时，也对其功能失灵的影响因素进行了分析，以使我们能够更加深刻地了解到民营化政策的功能限度。
关键词：公共政策功能限度民营化政策公共事业
公共事业民营化改革反映了政府与社会之间关系的根本性调整，是转变政府职能、增强企业活力的重要举措。只有认识到民营化政策的功能限度，并合理地利用各种民营化政策在推行过程中的各种条件，我们才能够最大程度地实现社会利益。公共事业民营化改革，呼唤的是一个强有力的政府、一个高效的市场和一个开放的社会，要发挥民营化政策功能的最大限度，离不开政府的支持和引导，同时，也离不开企业的积极参与。
一、公共政策及其功能限度
公共政策是指社会公共权威在特定情境中，为达到一定的目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人行为，其表达形式包括法律法规、行为规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。[1]公共政策的功能是指公共政策在社会公共事务管理中的功效与作用，从其对社会所起到的基本作用来讲，主要有以下几个方面：一是作为规范公众行为的社会准则的导向功能;二是对目标群体进行约束的管制功能;三是调控社会各种利益关系的调控功能;四是对社会公共利益进行分配的分配功能。公共政策功能不是万能的，其限度主要是指公共政策的作用与功能的区间，它既包括政策本身所具有的能够实现政策目标的能力区间，又包括公共政策系统在政策过程中所具有的能够实现政策目标的能力区间。
二、民营化
上世纪七八十年代，随着全球化的推进以及信息技术的发展，社会环境发生了剧烈的变化，传统的科层制政府模式因自身结构僵化和行动迟缓等原因，已经难以有效应对纷繁复杂的公共事务，西方国家的政府开始了以“企业家精神”为口号的新公共管理改革，其中，民营化无疑是这场改革的主要举措之一。民营化可以界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。它在产品、服务的生产和财产拥有方面减少政府的作用，增加社会其他机构作用的行动。[2]在实践过程中，民营化主要有委托授权、政府撤资以及政府淡出三种形式。而政府之所以要采用民营化的策略，是因为民营化可以削减机构内部的支出、改善政府服务的质量、推动创新、提高政府工作效率以及改善基础设施的建设和运营状况。
三、民营化政策及其功能限度
（一）民营化政策的功效
民营化之所以备受瞩目，是因为其在基础设施领域、教育以及社会福利等领域的改革都发挥着重要的作用。民营化通过在公共服务的供给中引入市场竞争机制，在很大程度上弥补了政府功能的盲区，使科层和市场的力量相得益彰。
第一，完善基础设施建设。私人部门在资金、技术、物资和人力方面可能比政府更具有优势，故而在各方资源更充沛的情况下基础设施的建设也能够得到更大程度的完善，例如福建省泉州市的刺桐大桥、宁波的杭州湾大桥、威望迪浦东自来水公司、浙江万里学院等都是民间资本参与公共事业项目的成功典范。[3]
第二，增加项目的技术可行性。民营化可以使市场上的科技创新因素为公共项目服务，为公共服务的供给过程注入活力。因为这不仅关系到企业的利润，还关系到企业的声誉，所以企业会通过不断的技术改进和创新来保证公共服务的项目所运用的技术可以更好的为社会服务。
第三，利用民间资源弥补政府资源的不足。通过民营化来引入市场力量，可以有效解决政府在资源方面的稀缺问题，企业不仅可以在人、财、物等资源方面保证相对充足的供给和储备，还可以在某些稀缺資源上提供必要的支持。此外，与传统的政府债券相比，他们更喜欢进行一些高风险、高回报的投资。
第四，提高公共服务供给的质量和效率。通过政府合同招标或委托授权的企业一定是通过严格的筛选而产生的，故而这些企业在公共服务的供给中具备使服务效果更好的能力。此外，企业通过参与到民营化也是了赢得利润，所以企业为了自身的利益以及企业形象都会尽力提高公共服务供给的质量和效率。
第五，节俭财政开支。通过企业来承担公共服务的供给职责，可以引入社会资本来减少财政开支，即使是政府购买服务，政府也可以通过合同条款的规定来进行支出，避免因为人为因素而造成财政资源的浪费。同时还有分担公共部门承担的风险的功能。通过企业来承担公共项目的建设和运作，可以将一部分原本有政府承担的责任分到给企业，这样一来就避免了一些政府官员因为惧怕承担责任而不愿尝试提供更多的公共服务的被动局面。
（二）民营化政策的功能失灵
民营化在改善公共服务的质量，提高服务的效率等方面有着显著的成效。然而，民营化政策并不能够解决所有的问题，在某些情况下，公共事业的民营化难以发挥其应有的功效。我们在看到民营化政策积极作用的同时，也不能忽视其功能的局限以及限制其功能发挥的条件，理解民营化的功能限度是我们推行民营化政策的必要前提。
第一，对民营化的反对。推行民营化政策需要克服阻力，而这些阻力正是来源于民营化政策的反对者。政府官员会因为自身利益的受损而反对民营化，工人可能会因为担心裁员而反对民营化，企业则会因为民营化触动了其利益而反对民营化，公民也可能会抵制民营化，公众反对民营化可能出于对价格上涨或不得不为过去“免费”的公共服务付钱的担心。[4]
第二，对民营化的误解。对民营化的误解主要有以下几点：一是认为民营化改革的效果取决于产权变更;二是认为民营化改革的价值取向是效率至上;三是认为民营化是包治百病的灵丹妙药;四是认为民营化就是私有化。[5] 第三，市场缺陷的存在。民营化中的公私关系实际上就是委托代理关系。承包商可能不会完全遵从政府的意志，而会在信息不对称的掩护下，利用各种手段为自己而不是为政府谋求最大化的利益。这些或严重或轻缓的市场缺陷不仅会放大委托代理问题所产生的各种困境，而且会抵消由市场竞争带来的不少好处。[6]
第四，政府职能尚未完全转变。在民营化改革中，政府的角色是“掌舵”，而不是“划桨”，即政府只负责决策工作，将具体的社会服务工作交由社会来完成。在现阶段，我国政府的职能尚未完全转变，传统的官僚制政府的弊端仍在显现。政府官员为了维护既得利益，不愿将手中的权力交由社会，如此一来，民营化就难以得到推进。
第五，法律体系有待完善。民营化将市场力量引入到了公共服务领域，这就是公共服务供给的主体开始走向多元化，而不同领域、不同背景的企业在提供公共服务过程中的行为也是千差万别，无法规范企业的行为，就会削减民营化对公共利益的促进作用。
第六，缺乏监控机制。民营化增加了企业的自由裁量权，而这些权力被滥用的可能性又很难通过程序和标准加以根本消除。而在行使自由裁量权的时候，若是缺乏必要的监控，公共利益便可能不再是首要目标。对于政府来说，“行政机关更关心的是节约成本与转移诘责，而非服务的质量，或者更感兴趣的是与其契约伙伴在长时期内维持良好的关系，而非短期性的个案公正和回应消费者”。[7]，而企业也可能会因为自身利益的驱使而损害公共利益。
四、把握民营化功能限度的途径
（一）树立正确的民营化观念
民营化政策的有效推行，离不开政府以及社会对于民营化的正确理解。
对于政府而言，第一，应该清楚地认识到民营化是解决公共事业机构臃肿、财政困难、冗员冗杂等问题的有力举措，是保障公共利益的主要途径，同时也是保证公民参与权利的必然要求。第二，政府应该纠正官僚制政府中的官僚主义思想，不能认为民营化会损害政府官员的既得利益，要认识到民营化是实现政府与社会良性互动的桥梁。第三，政府也应该认识到民营化并非是解决问题的万能良药，民营化也有其功能的限度，公共事业民营化改革也会面临着腐败风险、商业风险、财政风险和政治风险，要做好迎接困难的准备。
对于社会机构及公民而言，一方面民众要正确认识民营化，要以开放的态度迎接不同渠道的公共服务供给;另一方面，社会机构也要树立正确的理念，负担起社会责任，要认识到民营化不是单纯牟利的手段，追求公共利益始终是民营化的根本目的。
（二）转变政府职能
民营化减少了政府的作用，转而更加注重发挥社会其它机构的作用，这就要求政府转变其职能，由“划桨”变为“掌舵”，即政府应该全面后退，只需要做好决策工作，将提供社会服务的任务交由社会来完成。政府要做的不仅仅是转变自身的观念和角色，还应该对社会中的其它机构多加引导，一方面增加社会机构对民营化政策的认识，加强参与民营化改革的意愿;另一方面，政府应该通过舆论宣传以及政策指导来提高社会机构在参与公共服务供给中的能力，以保障公共利益的首要地位，同时又能够使社会机构在此其中受益。
值得注意的是，民营化改革虽然倡导减少政府的作用，但是这并不意味着要降低政府在公共事务管理中的权威和地位。民营化改革需要的是一种能够高效率、高效力、反应性地运作的强有力的政府。只有一个好政府才能确保在政府规模和职能适度的前提下，有充足的能力提供法律、经济和集体物品生产的制度基础，以便使私营部门充分发挥潜力。[8]所以，我们一方面要避免政府过多干涉民营化改革，另一方面我们又要避免“无政府”主义，不能偏颇地忽视政府的重要性，要认识到政府在公共事务管理中的权威是保障公共利益的前提条件。
（三）完善制度保障
民营化的推行必须建立在完善的制度保障机制基础上，不得损害民间机构和公众的利益。西方民营化得以顺利推行的一个重要原因就在于通过完善的法律来规范和约束民营化进程，对民营化的原则、程序、责任划分等做出严格规定，防止出现损害公共利益，以权谋私、贪污腐化等现象。健全的法律法规体系能够避免民营化改革的盲目性、随意性和不确定性，减少改革成本，保证民营化的公正性和透明性。
民营化的前提是确立良好的规制框架，否则其预期中的效率提升目标将很难实现。这种情况在转型国家的背景下，体现得尤为明显。因此，在推行公共任务民营化改革之前，规制框架的确立成为良好规制的基础。规制框架主要包括以下内容的确立：有关民营化的法规政策体系的建立和完善，对特定民营化项目的科学论证的制度设计，规制目标的明确、规制机构的建立程序及其责任承担、规制方式的确立等，这都构成了前民营化规制的重要内容。[9]
（四）实现有限民营化
民营化改革虽然可以有效提高公共服务的效率和质量，但是我们仍然要理性地看待民营化的作用领域和功能限度。从各国的民营化进程来看，并不是所有国有企业和公共服务都要实行民营化改革。实际上，国有企业在一些行业领域仍然在起着其他社会主体不可替代的作用，成为政府进行宏观调控的重要手段，而且有些国有企业从运行效益、管理质量等方面来看并不比私营部门差。对于公共服务领域而言，要针对其“公共性”的程度高低，产出可衡量性的难易程度以及市场竞争程度的强弱，有选择地推行民营化改革。
此外，不同的国家有不同的国情，而不同的地区的发展水平也各有差异，所以，在推行民营化政策的时候，我们不能一味照搬西方国家的方法和经验，也不能眉毛胡子一把抓，不分重点。在推行民营化政策之前，我们需要了解一个地方在政治、经济等方面的发展水平，此外还要客观地分析该地区政府以及市场的发展水平，因为在政府职能尚未转变、市场经济不够发达、制度建设不够健全的地区实行民营化改革，结果很可能是适得其反的。所以民营化政策的推行，离不開对现实状况的客观分析和对于其作用领域的理性把握。
参考文献：
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[7][美]朱迪弗里曼合作治理与新行政法[M]毕洪海，陈标冲译北京：商务印书馆，2010
[9]陈思融，章贵桥民营化、逆民营化与政府规制革新[J]中国行政管理，2013（10）
第5篇: 公共政策概论
1“公共利益”内涵的厘定
公共利益和大众福社一直是社会进步和文明发展的关注焦点和产物，也是一般法律所追求的基本目标，在我国努力推行依法治国、依法管理的新的历史时期，公共利益当然成为公共管理及其政策的核心价值。我国宪法所涉及的公共利益大体上有以下含义：（1）公共利益是社会共同体的基础和各种利益的整合，反映宪法价值体系的基本要求。因此，公共利益作为社会分工的产物，实际上承担着为社会提供规则的任务；（2）我国宪法的公共利益，凸现国家作为公共利益维护者的功能，所有规定公共利益的规范中，以国家为实施公共利益的主体，从而确立了国家的地位；（3）内容上，突出以公共秩序或社会秩序为基本价值趋向，强化了公共利益的工具性价值；（4）公共利益、社会利益与国家利益既紧密相连又各自区别。性质上，国家利益主要是以国家为主体而享有的利益，而公共利益主要是由社会成员享有的实际利益，享有利益的主体是不同的。公共利益与社会利益之间的界限主要在于社会利益具有功利性与排他性，社会利益不一定代表公共利益的要求；（5）公共利益与民法、合同法等法律中的社会公共利益是不同层面的概念，普通法律上的“社会公共利益”应以宪法的规定为基础，受其价值的制约，不能任意扩大公共利益的范围。公共利益既是解决公益与私益之间冲突的依据，同时也是社会基本价值的指导原则，发挥价值示范作用。
应该说，“公共利益”是一个高度抽象、范围宽泛和含义复杂的概念，如何明定、判断一直见仁见智，众说纷纭，概括国内外学界的主要意见，大多认为，理解和运用公共利益应坚持如下判断标准：（1）合法合理性必须具有法律依据，才可能对基本权利加以克减和限制，故必须法律保留和法律优先；（2）公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人，而且该项利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足，需要通过统一行动而有组织地提供，政府就是最大的、有组织的公共利益提供者；（3）公平补偿性运用公共权力追求公共利益必然会有代价，这就造成公民权利的普遍牺牲或特别牺牲。有损害必有救济，特别损害应予特别救济，才符合公平正义的社会价值观。
2公共利益的实现途径
社会转型向政府的公共管理提出了挑战。政府公共管理在回应社会转型的挑战和压力时所做出的调整和创新，是渐进地进行的。应该说，这一探索符合社会发展的基本规律和趋势，为实现政府改革与构建和谐社会找到了一条新的道路。现在，公民对政府的期望已经变得越来越明确：公共管理必须走向民主化和公开化；重视社会公民的参与；强调与他人共享权力，使公民真正得到所需要的公共服务。公共管理的精髓和追求目标，就在于“公众”的利益。
2.1进一步转变政府职能
公共管理的方向是从“政府主导型”转变为“社会主导型”，为此，政府公共政策化和公共管理社会化两大趋势不可避免。要精简机构和人员、改革行政审批体制、推行电子政务、建立行政听证制度、实现行政程序公开等等。政府自身着重要“为经济建设服务”变为为公共利益服务。也就是说，政府要履行好公共管理职能，必须搞“瘦身运动”，进行公共服务供给的市场化改革。由于我国的市场还不成熟、市场运行的机制和规则不完善等因素影响，我国公共服务市场化改革不能像西方市场经济成熟国家那样全面铺开，而应该是一个循序渐进的过程。
2.2坚持政府行为法定化
要强化政府的服务意识和功能，必须实施政府行为法定化、改进行政执法作风、规范行政执法行为，努力实现依法行政。把权力、利益、责任、监督等各方面协调统一起来，明确权力与利益的边界，有效制止行政的随意性，克服政府权力部门化、政府权力地方化、部门利益法制化等不良现象，从而建构“法治型政府”。现代文明社会是法制社会，现代政府也应该是法制政府，依法行政是公共行政的基本原则。美国法学家福勒曾经说过：“法治的实质必定是：在对公民发生作用时，政府应忠实地运用预先宣布的应由公民遵守并决定其权力义务的规则，如果法治不是这个意思，它就毫无意义。”因此，所谓行政法治，作为公共行政的一个普遍原则和管理方式，要求政府行政权的获取、组织和行使，必须以法律为依据，政府之行政行为必须受法律的约束，不得逾越法律授权的范围，否则，即为违法，应承担法律责任。政府行为法定化有三个要义：一是依法平等。法律在政府和公民间无所偏袒，政府不能享有不必要之特权。二是依法限制。政府之一切行为必须遵守法律，不得违法逾越。三是依法负责。政府机关或公务员如有违法不当行为，侵害公民、法人和其他组织的合法权益，应承担违法的法律责任川。应当看到，我国处在社会主义初级阶段，社会主义法治化进程有很长的路要走。一方面，依法行政的理念尚未确立；另一方面，健全的法律法规体系尚未建立，影响了公共服务市场化建设。没有健全的法律法规体系，就很难避免行政的人为性和随意性。
2.3培养和借鉴民间的创新力量
对于提升政府管理创新来说，公民参与的意义在于可提供创新所需要的智慧、知识以及信息。公民参与可以集中民众智慧，吸收不同领域知识，并为政府管理者提供及时有效的信息，从而提升政府管理服务大众的能力。同时，要建立健全群众监督和参与机制，尤其是公开服务项目必须在群众参与和监督下实施。对政府组织实施的公共项目，首先要倾听公众声音，即要按照公众的要求提供服务，增强对公众的回应力，增强公众对公共服务质量的监控。政府公共管理中要切实维护好“公共利益”，如果没有群众参与，没有公众评价，所谓“公共利益”的实现就会落空，政府转变职能，构建服务型政府的目标也不可能很好实现。
第6篇: 公共政策概论
第一条为推进省级健康促进县建设工作，落实“将健康融入所有政策”策略，进一步优化健康政策环境，加强对各部门制定重大公共政策的健康审查工作，结合我局实际，制定本制度。
第二条重大公共政策健康审查制度，是指各部门拟出台重大公共政策需经健康专家委员会审查后再行发布的制度。
第三条各部门拟定重大公共政策时须就政策对健康的影响问题广泛征求意见和建议。
第四条各部门在重大公共政策提出、起草、修订、发布环节中，要征求健康专家委员会的意见。
第五条各部门要在健康专家委员会的协助下，梳理现有的与健康相关的公共政策，通过补充或修订相关政策措施，使得政策更有利于人群健康。
第六条重大公共政策健康审查，重点审查出台的公共政策是否存在危害公众健康的制度性缺陷，力争把影响公众健康的因素降到最低水平。
第七条拟出台重大公共政策报送健康专家委员会进行健康审查时，应当提交下列文件材料:
(一)提请审查的公函;
(二)公共政策规范性文件草案文本以及说明。
第八条会健康专家委员会办公室具体负责健康审查工作，具体职责:
(一)按照相关规定对拟制定的公共政策进行全面审查;
(二)审查工作期限为5至7个工作日;
(三)审查后由会健康专家委员会办公室出具《审查意见书》，对符合公众健康要求的政策，填注“已核”意见;对不符合健康要求相关条款规定的，提出具体意见，退回原起草部门重新起草、修改或建议不予发布。
第九条本制度自印发之日起执行。
第7篇: 公共政策概论
2005年 3月 21日, 兰州大学张正春教授到圆明园游玩时偶然发现湖底正在铺设防渗 膜,随即于 3月 24日向《人民日报》记者打电话告急。经过《人民日报》的披露,其他媒 体纷纷跟进, 国家环保局于 3月 1日叫停圆明园湖底防渗工程, 并要求立即补办环境评价审 批手续。至此一系列的事件开始浮现在公众面前, 如《中华人民共和国环境影响评价法》公 布之后召开的第一个听证会、 环保总局首次点名批评不负责任的环评机构、 首次公开敏感项目的环评报告等。
在此事件中, 媒体为政府依法公开行政与公众理性参与相结合提供了一个 官民良性互动的样板。公众能够充分地参与公共事件,更加信任政府,提高了政府的威信, 行政的效率和人民的满意度也会大大提高, 而且在圆明园事件中又体现了多方利益主体之间 的复杂化关系及矛盾,即中央部门与地方政府各部门之间,环保、水利、文物、园林之间, 代表不同利益和价值观的公众之间,以及政府与公众的关系。
媒体以其影响力表达民众呼声,形成媒体舆论,并促使社会话题转化为公共政策问题。
制定一项政策必经由公共问题转化为政策问题, 再提升到政府议程, 通过政府议程制定出合 法化的公共政策这样一个动态过程。
在此过程中, 媒体有着重要的影响:快捷性促进政策制 定的高效化; 多元性提高公共政策的合理化; 开放性增进民众对公共政策的认同感; 交互性 激发民众参与公共决策的热情。
媒体的含义及作用
媒体一词来自拉丁文,音译为媒介, 意为两者之间。它是指信息在传递过程中,从信息源到受信者之间承载并传递信息的载体和工具。
也可以把媒体看作为实现信息从信息源传递到受信者的一切技术手段。传统媒体主要有报纸、杂志、广播、电视,还包括户外媒体如路牌灯箱的广告位等。随着科学技术的发展,逐渐衍生出新兴媒体如 IPTV 、电子杂志等。本文所说的 “媒体” 包括两层含义, 一是指信息的物理载体 (即存储和传递信息的实体) , 如书本、挂图、磁盘、光盘、磁带以及相关的播放设备等;另一层含义是指信息的表现形式(或者说 传播形式),如文字、声音、图像、动画等。
媒体有着传递信息、 协调管理、 教育娱乐功能, 同时还具有监测社会环境传承文化的社会功能。
媒体也肩负着其义不容辞的社会责任。
媒体的社会责任, 可以分为政治责任和道德 责任。
公共政策的介绍及其性质
公共政策是政治控制或阶级统治的工具, 是公共管理的手段, 服务于社会经济的发展和文化的进步,是利益关系的调节器。
在不同的历史时期、 不同的国家、不同的政策领域, 公共政策会表现出各自不同的特征, 但是,他们也有一些共同的基本特征:阶级性;价值相关性;合法性;权威性;强制性;多 功能性。
从动态的角度来看, 公共政策有一个生命过程, 即政府过程, 制定一项政策必经由公共 问题转化为政策问题, 再提升到政府议程, 通过政府议程制定出合法化的公共政策这样一个 过程。
即政策制定阶段为:公共问题的产生; 政策问题的确认; 政策议程的建立; 政策规划; 政策合法化。
媒体对公共政策制定的影响力在逐步增强。
公共政策的制定者和实施者应采取合理的措施,有效地利用媒体,使其对公共政策产生积极正面的影响。
一、媒体的交互性激发民众参与公共政策制定的热情
二、媒体的多元性促进公共政策的制定兼顾各方利益平衡
三、媒体的开放性提高公共政策制定的科学性
四、媒体的便捷性促进公共政策制定的高效化
第8篇: 公共政策概论
改革开放以来，中国社会进入急剧转型的历史时期。社会转型的实质是利益的调整和再分配，由于旧的利益格局被打破，新的利益格局还没有定型，政策环境充满了不确定性。正如亨廷顿提出的一个重要命题所描述的那样：“现代性产生稳定，而现代化却会引起不稳定。”我国虽然已经大致建立了市场经济的基本框架，但与市场经济相配套的种种利益协调机制却没有建立起来，导致了社会利益格局的失衡以及由失衡引发的各种社会利益冲突的涌现。
一、公共政策制定过程中利益冲突的表现
1.个人利益与公共利益的冲突
现代经济学的基本假设之一是经济人理性行为假设，即构成人的行为的基本动力是追求自身利益最大化。但在现实情况中，公众的认知与社会存在问题的严重程度之间有着巨大的差异。“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多留心到其中对个人多少有些相关的事务。”奥尔森在其代表作《集体行动的逻辑》中的论证表明：在存在共同利益的情况下，理性的个体不会为共同利益采取合作性的集体行动而更倾向于搭便车。“不管每个个体多么明智地追寻自我利益，都不会自动出现一种社会的理性结果。”
个体理性与集体理性的冲突在公共政策制定层面则突出表现为个人利益与公共利益的冲突。这是因为：首先，社会价值的标准是多元的。由于利益、权力、信仰、道德、习惯、情感等因素的交织作用，人们对同一政策问题往往会形成不同的甚至相互冲突的价值观。其次，面对错综复杂、彼此冲突的价值选择，政策制定者往往难以进行合理的比较和妥当的权衡，政策选择在主观上也将随之陷入困境。最后，政策制定者个人的局限性使其无法针对具体的公共政策问题做出完全理性的选择，无法对每一个社会成员的利益诉求进行客观、全面、准确的判断，这就使得政策方案本身就具有一定的局限性，无法有效实现个人利益与公共利益的平衡。
2.中央利益与地方利益的冲突
改革开放后的经济政治体制改革，中央赋予了地方政府一定的相对独立的利益和经济管理的自主权，使地方政府的利益主体地位日渐突出，地方政府也具备了与中央政府讨价还价的能力，进而成为独立的利益博弈主体。一方面，以经济建设为中心使得各地领导人都十分关注本地的经济发展，不再像过去那样随意牺牲地方经济利益来换取政治利益；另一方面，中央把满足地方民众利益要求的职责大量地转移给地方政府，地方领导人不得不更多地考虑地方自身的利益。现代化的进程产生了许多社会利益要求，人们的期望值愈来愈高，而长期积累下来的诸多经济社会问题，如失业下岗、住房奇缺、交通拥挤等问题逐渐尖锐起来，使得地方政府必须设法解决社会民众的现实利益需要。因此，各地方政府开始以实现地方利益作为基本的行为模式，导致地方为了追求局部利益制定的微观性政策与中央从全局出发制定的宏观性政策偶有冲突，因而在公共政策制定过程中形成了中央与地方的利益矛盾。目前，各地向中央争优惠政策、争投资、争项目等五花八门的竞争有愈演愈烈之势。
3.正当利益与不正当利益的冲突
从理论上讲，在法制健全的市场经济体制下，随着社会利益的分化，利益群体的存在和发展应该是相互制约、相互依存的，这样既保证了整个社会链条的健康发展，同时也保证了每一个利益群体都可以得到属于自己的合法利益，而不去侵害其他群体的利益。但是，中国社会的转型是通过政府强力拉动的，公共政策对社会资源配置方式的调整一开始采取了非市场化的途径，这使得社会利益结构重构的基础具有某种不公正的特征：一部分利益主体是在市场竞争中通过优胜劣汰形成的，另一部分利益主体则是通过政治系统强力获取社会资源而形成的。由于新旧体制摩擦产生了一定的规则真空和制度漏洞，导致部分利益主体对于利益的追求，是利用市场经济体制的某些缺陷或者依赖政治权力来获取，较少采用“公开博弈”的公平的、法制化的竞争形式，而较多采取非规范化的、不正当的方式。
在现实中，强势利益群体结成正式的或非正式的团体，有能力利用各种资源，以各种形式诉求自身利益，这样就会出现由某个强势利益群体影响甚至操控公共政策制定的情况，严重破坏公共政策的公共性与正义性。更为严重的是，在现行决策体制下，部门和地方容易被公民社会组织所“俘获”，形成一种“合谋共生”的关系。而对于弱势群体而言，其自身既没有资源，也没有能力利用资源，缺少有效途径和渠道来表达利益诉求，他们在政策制定过程中往往会被边缘化。
二、公共政策制定中利益冲突产生的原因分析
1.社会利益格局调整
改革开放前，中国的利益格局是铁板一块的集体利益，个体利益（包括局部利益）服从于整体利益，同时在以国家为代表的整体的协调与控制下，个体之间在利益上平均化。改革开放打破了传统政治经济模式下分化程度低的社会利益格局，使得中国社会利益格局朝着多元化的方向发展。利益的驱动使不同的利益主体从自身的立场和观点来看待社会生活和改革中的一切事物，并且自觉或不自觉地表现出维护自身利益的倾向，而不同的利益群体具有相对独立的政治经济利益，尤其是新生利益群体，更希望通过参与政策制定过程来保护自身利益，希望政府在政策制定过程中多考虑行业的利益，一些拥有重要资源的个体也积极参与政策制定过程，希望政策反映他们的呼声，他们在争取、实现和维护自身利益的过程中已经较为充分地认识到政治在社会利益分配和人们利益实现中的权威性地位。而社会转型必然会带来社会利益关系的调整、社会利益格局的重构，即使不触动原有体制中既得利益者或者对其先期进行足够补偿而推行所谓无人受损的改革（即经济学上的“帕累托改进”），也会发生相对利益受损的情况，使利益受损者对任何损害其既得利益的决策方案改革都会强烈反对，利益冲突就成为一种常态。
2.公共物品有效供给不足
一方面，公共物品的供给由经济发展水平决定，经济发展水平高，社会财富总量就大，公共政策制定中可以支配的物质资源也就相应增加。改革开放以来，中国经济保持了持续快速增长的良好势头，人民收入和生活水平有了显著提高。但由于人口多、基础差、底子薄，社会生产发展仍然相对不足，政策制定中可资利用的物质资料不充分，无法满足人民群众日益增长的物质文化需要。另一方面，尽管“管理社会公共事务，提供公共产品是政府的基本职能之一，它体现了公共利益这一现代民主政府的本质属性，离开了这种公利性，政府就从根本上失去了存在的必要性和合法性”。但是，政府在公共物品的供给过程中，也有其自身存在的缺陷。公共部门特别是政府垄断了公共物品的生产和分配，由于缺乏有效的竞争机制、监督机制和降低成本的激励约束机制，导致政府对公共物品的供给无法适应社会利益关系的调整而进行相应的变革，决策机制僵化，并使政府规模、政府职能、政府预算呈现不断扩张的趋势。加之政府部门及其官员可能会因为追求自身的组织目标或自身利益而损害公共利益和社会福利，使公共政策制定偏离了公共利益最大化的目标，导致公共物品有效供给不足。公共物品总量不足以及供给的低效率，必然会引起利益主体在政策制定过程中就有限的资源进行争夺，从而产生利益分配上的冲突。
3.公众利益表达方式不足
我国改革开放之前实行的是全能政府主导型的政策制定模式，“内输入是当代中国政策制定过程中利益表达与综合的主导形式，它所依靠的不是多元决策下的社会互动过程，而是权力精英的政治折冲”。政府同时承担利益聚合和利益表达功能，将不可避免地造成政府在这两种角色之间协调的困境。由于决策部门掌握公共权力并拥有组织和动员社会资源的优势，它们往往依据自身对问题相关者利益的认定而单方面确立政策议题及议程，而作为公共政策的直接利益相关者的公众在问题建构和议程确定方面未能发挥主导作用，其利益表达缺乏健全的制度和程序保障。虽然我国建立起了诸如人民代表大会制度、共产党领导下的多党合作制度和政治协商制度、社会协商对话制度、听证制度及舆论信访制度等，但执行这些制度的体制、措施及程序还不健全。如社会协商对话制度在实施过程中“更多的是作为一种手段来强调，而不是作为一种程序运作的价值偏好来强调”，表现为经常性、制度化不够，偶然性和随意性较大。听证制度是改革开放以来我国政策制定过程中逐步实施的一项公众参与制度，其基本精神是以程序公正保证结果公正。由于听证事项及相关信息透明度不够，信息不对称，影响听证代表平等表达意见，加之缺乏对听证意见的积极回应机制，也就使听证效果不尽如人意，特定社会群体的利益表达被忽略，利益聚合不充分，利益冲突被忽视。
三、转型期我国公共政策制定中的利益协调
1.建立公正合理的利益协调机制
资源的有限性与利益需求的无限性导致了政策制定只能满足一部分人的利益而不得不牺牲另一部分人的利益，这必然导致主体间的矛盾和冲突。这时就需要政府有一套完备有效的利益协调机制，也就是公共政策制定要在对公共利益总体把握的基础上，对个人利益与公共利益、中央利益与地方利益、长远利益与短期利益、直接利益与间接利益等复杂的利益关系有一个综合的考量和把握，承认并协调各主体间的利益矛盾。一是对社会利益主体的获利行为进行规范，保护合法利益，肯定合理利益，取缔非法利益，形成和谐的社会利益分配机制。二是建立健全合理的利益补偿机制，不将社会转型成本转嫁给任何个人和群体，对因社会转型而利益受损的社会成员提供一定的补偿，减少改革的阻力。十七大明确提出了“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养和住有所居”五有目标，这意味着中国公共政策已经把实现利益协调基础上的全民福利作为目标，正在实现从经济政策向社会政策的范式转变。
2.完善多元化的利益表达机制
“当一个社会经历了经济与技术变化，当它获得了与这些变化过程相关的态度时，就会出现导向更高程度利益表达的倾向和行动手段。”对于处于社会主义初级阶段的中国而言，体制转轨全面推进所导致的经济、技术及价值观的变化，特别是利益多元化导致的社会利益分化程度的日益加深，加快了社会分层的速度，推动了利益群体的增生，公众的利益表达愿望也随之不断增长，这就对利益表达机制效能的发挥提出了更高的要求。
政府应制定和完善相关法律法规，建立健全能够充分反映不同利益群体意志的利益表达机制，协调不同社会利益群体之间的利益关系，在政府和公众之间架起有效沟通的桥梁：继续完善选举制度，强化代表和选民之间的利益代表关系；继续完善信访制度，政策制定过程中应该把矛盾和问题的解决率作为政绩考核标准而不是以低上访率为标准，使这一利益表达渠道畅通无阻；通过法律建立弱势群体的利益代表组织，增强弱势群体表达利益的能力；建立合法的抗议机制，增强民众对外施加压力的能力；完善政府政务公开制度、社情民意反映制度和社会听证制度，建立上层与下层的协商对话和处理问题的反应机制等。
3.健全公众参与机制
进一步完善公众参与的组织途径。利益团体的组织化参与是拓宽参与渠道和提高参与效能的重要途径。鉴于目前许多社会团体对政府部门的依附性过强，应逐渐将这些组织从官方机构中剥离出来，使其能够真正成为利益聚合和利益表达的主体。与此同时，政府还应努力营造有利于利益团体发展的外部环境，制定相关法律，保障其规范化发展，使利益团体参与政策制定的过程在合法的制度框架内进行。另外，对于规模过大、占有社会资源过多、对公共政策影响力过强，甚至会通过施加压力主导公共政策制定方向的利益集团，政府必须通过有效的制度设计，分化并瓦解利益集团，削弱其势力，当社会分成更多的利益集团、更多的追求目标、更多的偏爱时，它们可以互相抑制，而那些本来可以构成共同情绪的人就会较难有机会互通信息聚集成团。奥尔森的“集体行动的逻辑”理论告诉我们，成员人数较少的利益集团较之人数较多的大集团更容易正确反映成员的利益偏好，也更容易组织起来发挥作用。
转型期我国公共政策制定中存在着繁杂交错的利益关系，建立并完善利益协调机制，有效解决利益冲突和矛盾是政府应有的责任。在政策制定过程中，需要容纳、汇聚不同利益主体的利益诉求，以形成具有最大涵盖面的政策选择，需要各政策主体以平等的地位、相当的素质和能力参与，需要有能为公共的、长远的利益而割舍自身利益的道德觉悟以及认同政治一体化的政治责任感。相信随着转型期政府、市场、社会组织的功能和价值的逐渐分化，党的“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的执政理念，将在公共政策制定中得到体现，并融入政务流程，落实到公务员的具体行为中，从而在动态中保持利益格局的均衡协调，最终实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养和住有所居”的美好蓝图。
第9篇: 公共政策概论
公共政策在形式上是实现公共利益的方案，公共利益是公共政策的目标诉求，没有公共利益，就无所谓公共政策。不同取向的公共利益目标，会有不同的政策，最终会有不同的政策结果。因此，以政府为核心的公共部门通过公共政策这一治理工具解决公共问题，实现公共利益，不能不研究公共利益。研究公共利益，首先面临的是公共利益的内涵、特性以及实现问题。
一、公共利益的内涵
关于公共利益的内涵，目前国内外学界还未有一个一致的界定，仍然争论不休。尽管如此，公共利益无论在政治学、哲学理论上，还是在公共管理、公共政策的实践上都是一个重要的且无法回避的重要概念。本文讨论公共利益的内涵，无意用实质性的词句为公共利益下定义。参考相关界定，〔1〕（P259）本文把公共利益阐释为：在兼顾少数人合理利益基础上，那些代表一个社会里大多数公民的最好的利益或最大好处的东西。笔者认为，从公共政策出发，准确理解公共利益的内涵，需要从以下几个方面把握：
（一）公共利益是公共政策的逻辑起点和合法性的基础。公共政策不仅以文本的形式存在，而且还以动态过程的形式而存在。公共政策作为一个动态过程，第一个环节是解决目标问题，只有确定了政策目标，才会有后续的政策方案的拟定、评估、合法化、执行等过程。公共政策目标实质上就是公共利益针对某项政策的具体化和体现。所谓公共政策，通俗地说就是为社会的利益或社会为实现共同的利益都需要的政策，既然是社会的利益，逻辑上必然是指向社会或每个人都能受益的利益，该利益必然就是公共利益。不以公共利益为追求目标的公共政策，不是实质意义上而只是形式上的公共政策，我国封建社会的公共政策就是典型的形式上的公共政策。
上述分析说明，公共利益不仅是公共政策的逻辑起点，还是公共政策合法性的基础。公共政策的合法性不仅指合法的主体、合法的程序与合法的内容，即狭义的合法性，而且还应包括公共政策所体现的价值规范与社会主流价值规范的同一性，即正当性。公共政策必须首先具有正当性，没有正当性，政策价值与社会主流价值相悖，得不到群众的支持，合法性受到质疑，最终就会损害甚至牺牲合法性。在这个意义上，正当性是合法性的前提。公共政策的正当性隐含着以社会对政策目标的认同为前提，政策目标是公共利益，社会对政策目标的认同实质就是对公共利益的认同。如社会对公共利益不认同，意味着对政策目标的不认同，那么根据政策目标而制定的政策，必然得不到社会的认同，说明公共政策价值与社会主流价值相悖，公共政策的正当性不够或没有正当性，结果必然损害公共政策的合法性。
（二）公共利益是整合个人合理利益基础上的利益。关于个人利益与公共利益的关系，西方国家有两种截然不同的政策伦理观，即目的论与义务论，目的论视野中的政策伦理观，坚持社会共同善优先，而义务论视野中的政策伦理观，坚持个体权利优先。〔2〕也就是说，目的论坚持公共利益优先，而义务论坚持个人利益优先。无论是目的论，还是义务论，要么损害了公共利益，要么牺牲了个人利益，都存在无法有效解决政策目标的问题。根据矛盾论，公共利益与个人利益是矛盾的普遍性与特殊性的关系，公共利益是普遍的、抽象的个人利益，是合理的个人利益的公共部分；而个人利益是特殊的个人的公共利益。没有矛盾的特殊性，也就没有普遍性，同时，也就没有离开矛盾普遍性而存在的特殊性。所以没有个人的利益，无所谓公共利益，个人的利益也不能脱离公共利益而存在。
所以说，公共政策所追求的公共利益实质上是一种整合的利益，整合的对象理论上应是各个个体合理的利益，当然不包括不合理的个人利益。由于个体众多，个体利益纷繁复杂，整合困难重重甚至于几乎不可能，所以整合的对象实际上是社会各团体、各阶层、各群体以共同体利益形式存在的特殊利益。整合不是把社会各团体、各阶层、各群体特殊的利益简单相加，而是通过概括抽象出特殊利益的公共部分，成为公共利益，以纯公共物品或准公共物品的形式，由公共部门向社会提供。在这个角度上，公共利益可以分为纯公共利益和准公共利益。纯公共利益，如国防、制度等，具有普遍受益的特点，由政府免费向社会提供。准公共利益，典型的如高等教育和高速公路等，受益对象为个体自己和社会，由政府部分收费，向具有相应资格的人提供。
（三）公共利益是社会关于利益价值期待的体现。公共政策在形式上是实现公共利益的“权威性的价值分配方案”〔3〕（P123），在这个意义上，公共政策是实现公共利益的手段。作为分配方案和手段，公共政策只是一个技术问题，本身并不关涉价值判断，但方案和手段的目的——公共利益是什么，不仅是一个技术上的问题，而且更是一个价值问题，涉及到公平与效率等的价值选择。公共政策究竟选择公平还是效率，归根到底，在于公共利益的价值选择。从应然的角度看，公共利益应体现社会公平与公正的价值期待，这是公共政策公平公正的前提。如公共利益的诉求只体现政策主体的价值期待，公共政策就有可能成为少数人合法占有不当公共利益的工具。当前，少数地方政府搞非法的强制拆迁，以实现公共利益为名，实际上为的是自身和开发商的利益，显然违背社会关于公共利益的价值期待。
二、公共利益的特性
从公共政策角度来看，公共利益不同于其他利益，具有以下几个特性：
（一）公共性与政治性。首先，公共利益具有鲜明的公共性，公共性是公共利益的本质要求，也是利益之所以是公共利益的前提。实现公共利益的手段是公共政策，公共利益是公共政策唯一的目标诉求；实现公共利益的资源是公共资源；公共利益的保障手段是公共权力；公共利益的受益对象是全体社会成员。其次，公共利益是一定政治体制下的公共利益，是政治系统中公共权力部门，尤其是政府意志的集中体现，所以，公共利益具有鲜明的政治性。在阶级社会里，政治性体现为阶级性，所谓的公共利益本质上就是统治阶级的利益，公共性服从、服务于阶级性。
第10篇: 公共政策概论
摘要：随着改革开放持续扩大，我国市场经济体制不断完善，利益分化也越来越明显。社会团体为了自身利益，会采取多种途径来影响公共政策。目前，我国仍处于社会经济转型期，社会团体发展规模不大，政治参与制度不健全等因素造成了社会团体对我国公共政策许多负面影响。为了更好地改善不良影响，要拓宽、顺畅其利益表达渠道，提高发展规模均衡程度，制定并完善相关法律制度。
关键词：社会团体公共政策影响
中图分类号：C912.2 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2019）24-0214-02
社会团体与市场经济联系紧密，是因为市场蕴含着巨大社会利益，市场经济发展中存在各种竞争，牵动人们的好利心。人们在追求利益时，既要依靠自己的能力，还会借助社会团体力量，使自己的利益表达渠道更畅通。经过40年的发展，我国社会团体也在不断壮大，对我国公共政策产生了巨大的影响。
一、发展现状
改革开放40年以来，随着我国市场经济的不断深化，人们的利益分化不断加大，市场竞争也错综复杂，政府市场监控职能逐渐加强，人们从自己的以往经验中越来越意识到组成团体向政府施加影响的必要性，特别是对各类市场主体来讲，这种认识更加深刻，随之而来的是不同性质、规模不等的社会团体如雨后春笋般冒出来。然而现有的政治结构不准许这些社会团体发展成利益集团，不能使其脱离监控和管理。解决途径是，用法律的形式将社会团体放在行政权力控制之内，强制要求每个社团必须挂在一个行政机构下，使其与行政机构紧密联系。每个社团团体在不同层面上受行政权力的监管，一些社团也就发展成了准政府组织;它们不仅有社会团体的特性，还有政府行政机构的特点。但是，社团组织的二重性也是不平衡的，总的来讲，也会发生变化，社会团体要向着完全社会团体方向转变发展。变化的原因主要来自两方面：一是随着市场经济深入迅速发展，每个社团摆脱行政权力监控和管理的愿望越来越强烈;二是社团在编制和经费上给政府造成巨大的压力。政府也在鼓励社团减少经费和编制，自给自足。根据中国社会组织网统计，2017年我国社会组织总数突破80万个，其中基金会6322个，社会团体373494个，非企业单位421567个。我国社团也在适应新时代的要求，积极地参与政治生活，表达自己的利益诉求。2019年6月24日，中共中央和国务院发布了有关行业协会商会与行政机关脱钩改革的通知，开始进行社团改革。与此同时，政府也开启了整顿社团改革工作，取消各行业协会商会分支机构，这样有利于各类社团逐渐发展成社会团体，也有利于政府机构领导干部脱离与各社团的联系，防止以权谋私，权钱交易。
二、对公共政策的影响
政府掌握着公共权力，有分配公共资源的职责，而公共政策对合理分配公共资源至关重要。在激烈竞争的社会中，很多人意识到政策资源才是关键的资源;所以，为表达和追求自身利益，各社会团体竞相去影响公共政策的制定和实施。
（一）从体制内影响公共政策
从体制内对公共政策施加影响，指的是社会团体以合法化、制度化的途径影响公共政策的制定，社会团体的领导者或精英人物表达意见。社会团体的精英人物不仅包含有决策权的政治家，还有专注某一领域的专家学者。社会团体的领导者通过成为政协委员或人大代表为集团代言，以提案或报告的方式反映一些政策问题，使之进入政府议程。我国政府部门为保证公共政策的正确和合理性，大多设立了专家咨询委员会;社会团体中的专家学者可发挥自己的优势，向政府提出对某一政策问题的看法，阐明严重的后果，并给出合理的建议，从而改变政府行为。
（二）从体制外影响公共政策
从体制外对公共政策施加影响，指的是社会团体通过当前的体制之外的途径影响公共政策，其影响方式有以下几种：
1.接触沟通
社会团体的领导者或精英成员通过各种渠道或途径与有决策权的政治家直接交流，表达对某些公共政策问题的看法，动之以情，晓之以理，分析利害，说服决策者支持解决社会团体提出的公共问题，甚至成为代言人。我国社会是“关系社会”，复杂而紧密的人际关系网络是十分重要的资源，社会团体拥有越多的人脉资源，对公共政策的影响力就越高。
2.利用大众传媒
在当今信息高速发展的社会，大众传媒对公众生活的影响广泛而深远;和其他方式不同，它有传播迅速、信息全面、影响广泛的特点。尤其是社交网站和视频网站的自媒体发展，使网络舆论高度关注政府公共政策，影响很大。社会团体可以利用其特点，将与自身利益诉求相关的公共问题广泛传播，吸引大众和政府关注，从而影响政府决策。
3.行贿政府决策者
一些社会团体可能从物质上或者精神上来贿赂政府决策者，给予金钱、房子、有价证券、股票或许诺职位等，以换取决策者对反映社会团体利益的公共问题的支持，或者讓他们成为在政府决策系统中的利益代言者。这种反映利益诉求的方式是非法的，所以比较隐蔽，不引人注意，但对政府的威信具有巨大的破坏力。
三、对公共政策影响的对策
当今市场社会下，我国的利益分化不断加深，社会团体所追求的利益也逐渐多样化，所以，公共政策的制定需要公共权力机构主导，还需要社会团体、社会民众等多方社会力量参与，以提高公共政策的制定、实施和反馈效率，可以体现在以下几个方面：
（一）畅通并拓宽原有的利益诉求渠道
要想保证社会团体在公正平等竞争环境下影响政府公共政策，就要改进之前的政策制定系统，尤其是要保持参与公共政策构建的各方社会力量的均衡，遏制强势社会团体对公共政策的操控。目前情况下，我国利益表达渠道存在很多不足，特别是开放力度不够大，使社会团体的不同利益诉求不能及时有效地传达到政府公共机构，所以要顺通和拓宽利益诉求渠道。一是要不断完善人民代表大会与政治协商制度，让真正反映公共利益的诉求在公共政策中得以表达。二是要加大政府简政放权和政务公开透明力度，以便各种社会团体查找相关信息，保障公众知情权。三是完善信访监督制度。做好上访保密工作，保护好上访人的人身安全，对于使用违法手段侵害公共利益的行为严厉打击惩戒，营造一个公平、平等、和谐的竞争环境。此外，还要关注弱势群体，倾听他们的呼声，政府公共机构制定的公共政策要充分体现他们的利益诉求。 （二）促进社会团体发展均势
我国各社会团体力量只有均衡竞争，利益关系才会保持合理稳定的状态，进而对我国公共政策产生良好的影响。目前，我国各社会团体组织程度化不高，促进其均衡发展，可从以下方面着手：
1.大力扶持弱势社会团体
当今我国现有的弱势社会团体规模小，独立性不强，所以在公共政策构建过程中很容易受到其他社会力量影响，自身的利益诉求无法真实表达出来。因此，大力扶持弱势社会团体的发展，不但需要减少弱势社会团体的行政职能，使社团逐渐独立地发展，进一步自主反映利益诉求，而且需要把利益追求一样的弱势群体团结组织在一起，改变边缘化的被动局面，培养扶持一批高度组织化、规模化、表达弱势群体呼声的社会团体，保证他们在竞争表达的环境中的地位和分量。
2.约束特殊社会团体
特殊社会团体主要指追求相同的利益，分配公共资源的一些人，利用不合理的利益表达方式获利形成的社会团体。要想保证公共政策的平等性和合理性，十分有必要约束规范特殊社会团体。因此，政府要加大公共道德的建设力度，形成正确并体现公共利益的社会价值观。同时改革行政权力，培养服务型政府。约束垄断企业集团，进一步缩小其特权行使范围，规范行业发展，以准入政策和产业组织政策为切入点，便于各社会团体平等地参与竞争，追求自己利益。
（三）健全法律规章制度
法律规章制度的制定和完善，可以限制社会团体的活动界限，便于政府监管;另外，也可以保障社会团体正当利益，为其参与公共政策构建提供便利条件。
1.筑建社会团体公平反映利益诉求的法律平台
各社会团体发展存在强弱和规模大小不等情况，应该在法律层面上进行规范，以利于社会团体平等表达自身利益。对于弱势社会团体，可在制度层面上認同各弱势社会其抱团聚集，发展成有地位的社会团体。然后要发布相关保护性政策和法律制度，提高各弱势社会团体经济发展能力和组织化程度，逐步减少与其他社会团体的距离。
2.制定约束各社会团体行为的法律法规
为使公共政策的公平性、正义性、合理性和公共政策制定中的平等性不受侵犯，有必要为社会团体反映利益诉求制定专门的法律法规，明确社会团体在法律规定范围内活动。对社会团体表达利益行为规范约束，建立专门的法律规章制度，方便大众和各社会团体明白用什么样的途径表达自己的呼声是法律认同的，什么样的方式是法律不允许的，用法律认同的表达方式发表对一些公共问题的看法又需要注意哪些操作程序，违背的后果是怎样的。
参考文献：
[1]李景鹏.中国政治发展的理论研究纲要[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002：1.
[2]邹欣晨.不同类型公共危机事件政府信任受损的修复研究[D].昆明：云南师范大学，2017.
[3]龚小波.我国社会团体对公共政策议程的消极影响及对策研究[J].求索，2014.
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