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　　监狱管理局2021年度法治建设情况报告

　　一、加强组织领导，落实依法行政保障措施

　　（一）统筹推进依法行政进程。制定《x区人民政府xxxx年度法治政府建设重点工作安排》，将依法行政工作作为全面深化改革的一项重要内容来统筹安排、同步推进。按照全区依法治区工作总体部署，成立依法行政工作组，定期召开工作例会，及时研究并协调解决工作推进中的问题。积极开展依法行政示范单位创建工作，充分发挥依法行政示范单位的引领作用，全区上下形成整体推进依法行政工作的局面。

　　（二）加强依法行政督查考核。认真落实依法行政年度报告制度，统筹规划法治政府建设，区级各部门和街道办事处定期向区政府报告依法行政工作推进情况，区政府按时向区委、区人大和市政府汇报法治政府建设和依法行政推进情况。抓好行政行为源头管理，建立健全依法行政责任制，强化行政单位负责人的责任。健全依法行政考核机制，落实《x省依法治省指标体系》，完善《依法行政考核细则》，将全面推进依法行政工作纳入绩效目标管理，加强考核结果运用，督促行政执法部门依法行政。

　　（三）加强法制宣传教育培训。健全专题法制讲座制度和集中培训制度，完善政府常务会议“会前讲法”制度，实现领导干部学法常态化，制定学法计划，组织开展区政府常务会“会前学法”x次，重点学习新修订《中华人民共和国监察法》《x省行政规范性文件管理办法》等法律法规，不断提高领导干部运用法治思维和法制方式解决问题的能力。加强依法行政宣传引导，通过区门户网站、宣传橱窗、社区搭建宣传咨询点等多种途径进行依法行政宣传。

　　二、完善制度，加快行政职能转变

　　（一）深化“放管服”改革。一是深化行政审批制度改革。深入推进相对集中行政许可权改革，完善权责清单。深入推进政务服务“仅跑一次”改革。清理全区xxx项审批服务事项，编制《x区“仅跑一次”目录清单》，“仅跑一次”和“审批不见面”事项比率提升到xx.x%。二是深化商事制度改革。推行落实“五证合一”登记制度，积极推行电子营业执照。全面推进“一窗式”改革，推动政务服务向“两微一端”等延伸拓展。创新打造“市民驿站·支付通”便民利企服务平台。探索智慧政务建设，开发x区审批监管执法业务协同集成系统，实现政务服务“不打烊”。三是持续深化政府信息公开。全区依托政府网站、政务微信、微博等渠道，公开各类政府信息xxxxx条，依申请xxx件，主动公开基层政务信息xx万余条，基层政务公开和政务服务水平切实提升。

　　（二）坚持依法科学民主决策。加强行政决策程序建设，完善政府决策议事规则，健全决策执行效果评估和决策调整、停止执行机制，实行行政决策终身责任追究和责任倒查机制。完善法律顾问制度，健全法律顾问日常管理制度和考核评价体系，充分发挥法律顾问作用，强化重大行政决策法律咨询论证工作，积极参与招商引资、重大国有资产处置、促进经济转型升级等一系列重大决策措施和配套文件的法律论证，全年共审查政府合同等重大决策事项xxx件，提出法律意见xxx条，为政府决策的合法有效性提供有力保障。

　　（三）加强和改进制度建设。严格行政规范性文件监督管理，严格行政规范性文件制定权限，严格落实规范性文件“三统一”和有效期制度，控制规范性文件数量，着力消除市场壁垒和制度歧视。完善行政规范性文件解读机制，向市政府和区人大备案行政规范性文件x件。开展涉及民营经济发展、环境监管执法“土政策”等规范性文件专项清理x次。认真办理市政府法制办转来的规章和规范性文件征求意见，为上级政府立法提出可行性意见。

　　三、强化监督，依法规范行政行为

　　（一）完善行政执法制度。统筹推进综合行政执法体制改革，将综合行政执法体制改革与城市执法体制改革进行深度融合、有序推进。加强重点领域的执法力量和执法力度，认真开展食品药品、农产品质量、安全生产等重点领域执法检查。健全“行政执法公示、执法过程全记录、重大执法决定法制审查”行政执法三项制度。完善“双随机、一公开”机制，制定公布“一细则、一清单、两库”，重点执法部门运用“双随机、一公开”机制开展执法xxxx次，加强检查结果运用公开，推进抽查结果与社会信用体系衔接。完善“两法衔接”机制，切实维护社会经济秩序。

　　（二）加强行政执法监督。进一步清理规范执法主体，严格执法人员资格认证制度，组织新上岗和换证执法人员培训考试xxx名，年审行政执法证xxx个，细化行政处罚自由裁量标准xxxx条，公开裁量范围、种类和幅度，加强行政执法监督，对食品药品、城市管理等重点执法领域开展专项监督检查x次。认真落实行政执法案卷评查制度，部门执法案卷自我评查率达xx%以上。备案重大行政处罚案件xx件。依法办理行政执法投诉x件，促进行政执法机关规范执法。

　　四、完善救济，依法化解行政争议

　　（一）加强行政复议规范化建设。深入推进行政复议规范化标准化建设，完善行政复议委员会审案规则，拓宽行政复议申请渠道，坚持“有件必受”，“有错必纠”，充分运用调解、和解手段。共办理行政复议案件xx件。主动在区门户网站公布行政复议案件审理结果，定期统计分析并向上级法制机构汇报行政复议案件情况，主动推荐报送行政复议典型案例，定期接受行政复议案件评查。

　　（二）认真做好行政应诉工作。完善行政应诉机制，健全行政机关负责人出庭应诉机制，印发《关于进一步规范行政机关负责人出庭应诉工作的通知》。完善行政执法与行政审判互动机制，组织召开xxxx年度行政执法与行政审判府院联席会暨调研座谈会，加强行政机关与法院的案情沟通与日常工作衔接，认真办理区政府涉诉案件xx件，尊重和维护司法裁判，认真回复司法建议，未出现行政机关拒不履行法院生效判决的情况。

　　（三）扎实推进行政调解工作。建立行政调解工作网络，积极组建专业性调解组织，公安交通、房管、工商等职能部门成立专业化矛盾纠纷调委会。严格实行行政调解工作管辖责任制，运用“互联网+”现代信息技术，实现行政调解通过远程方式参与社区基层纠纷调解的新模式，完善诉讼协调与行政调解机制，全区行政调解水平进一步提升。

　　监狱管理局2021年度法治建设情况报告

　　加强监狱法制建设是贯彻落实党的十八届四中全会精神，落实依法治国方略的重要方法，是维护社会稳定，促进社会和谐的重要手段。多年来特别是党的十八大以来，山西监狱系统把法制建设作为平安监狱建设的重要保障和基本手段，以制度建设为基础，以公正执法和规范管理为重点，大力加强监狱法制建设。2015年，监狱局党委明确提出建设平安监狱、法治监狱、廉洁监狱的三件大事，并将法制建设摆在法治监狱建设的重要位置，着力推进法制建设长效化，努力将各项工作纳入规范有序的法治轨道，促进执法质量、改造质量和管理水平的提高，确保监狱法制建设取得实效。

　　一、山西监狱法制建设的主要做法

　　（一）树立制度先行理念，进一步建立起法制建设长效机制。充分认识制度具有根本性、全局性，着力实现制度的科学性“立法”，进一步建立健全制度建设长效机制。一是牢固树立制度先行的理念。局狱两级把靠制度管人、管事、管权作为一项纪律，自觉地把各项工作纳入制度管理的范围，坚持制度先行，对每一项工作首先从制度管理的角度去考虑和完善，做到工作推进到那里，制度建设就跟进到那里。比如：2013年以来，根据国家刑事法律修订和我省监狱工作实际，集中制定完善了刑罚执行和罪犯管理相关工作制度，制定了贯彻落实中央政法委、司法部关于严格规范罪犯减刑假释保外就医工作要求的相关工作制度，着力规范监狱安全稳定和执法施教工作。二是完善制度的制定机制。实行“三研三审”加强制度建设，强化了制度制订前、制订中、制订后三个环节的调查研究和审查。各级领导认真落实领导干部联系基层制度，深入基层对有关制度进行调研，反复征求意见，确保制度建设的科学性。三是建立完善了制度的合法性审查机制。将制度性文件列入内部审查的重点，建立健全了规范性制度前置审查制度，实行业务处室制定、政策法规处进行合法性审查、办公室公文审批、局领导签发的工作机制。四是加强整章建制工作。坚持制度建设废改立的常态化管理，凡与法律法规不相符的规定，及时废止和修改；凡不符合监狱工作实际的，及时修订完善；凡需要建立制度进行规范的工作，及时起草相关制度。监狱局已连续七年收集整理和编辑印发了《监狱工作制度汇编》。五是大力推进法律顾问工作，加强对重要规范性制度、重大经济合同等的法律专业审查；开展罪犯死亡纠纷、经济合同纠纷、行政复议案件等复杂案件的处理，有效防范了法律风险。

　　（二）大力加强制度建设，进一步完善监狱工作制度体系。将制度建设作为创建平安监狱的重要着力点，着力用严密的工作制度规范监狱工作，用制度规定解决实践中存在的各种矛盾和问题，进一步提高了监狱法制化、制度化水平。先后制定和完善了一系列规章制度，包括刑罚执行、罪犯改造、警戒安防设施标准、狱政工作流程、罪犯食品安全等监管改造工作制度；资产管理、审计监督、安全生产、狱内劳务加工等企业管理制度；干部选拔任用、班子成员分工、目标责任考核、安全风险抵押等政工综合工作制度，基本形成了监狱管理、生产管理、政工综合三大制度体系。同时，根据监狱工作改革发展的需要，在体制改革、布局调整、信息化建设等工作中，积极建立健全罪犯劳动改造、监狱企业管理、工程项目建设等相应的制度规范，使我省制定的监狱工作制度及规范达到318个，涵盖了监狱执法、劳动生产、队伍建设、体制改革、布局调整、信息化建设等各个方面，基本形成了比较完备的制度体系，为实现用制度管人、用制度管权、用制度管事提供了重要依据和有力保障。同时，围绕制度的贯彻执行，积极开展执法督查和狱务检查，加大对各项制度执行情况的督察力度，强化了制度执行力，促进了平安监狱建设。

　　（三）推进执法规范化建设，进一步提高监狱执法公信力。监狱执法是刑事执法的最后环节，关系社会公平正义的最终实现。近年来，监狱局把规范刑罚执行，提高执法质量作为重要任务来抓，严格执法条件和执法程序，强化执法监督和执法公开，切实提高监狱执法公信力。一是加强刑事执行制度建设。根据《刑法修正案（八）》、新《刑诉法》的规定，与省有关部门联合出台了《关于贯彻执行〈最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定〉的实施意见》以及《拟呈报假释罪犯再犯罪危险评估办法》，妥善解决了新旧司法解释衔接问题。认真贯彻落实习近平总书记关于司法行政工作的重要指示精神和中政委5号文件精神，制定出台了《关于过渡时期办理罪犯保外就医的有关规定》、《三类罪犯和特定重点罪犯减刑、假释逐级备案审查制度》，进一步严格了执法条件和执法程序。目前，从罪犯收押到释放涉及到的罪犯管理、改造、刑罚执行、权益保障全部有章可循。二是切实加强重要执法活动的审查。建立完善了减刑假释审核委员会和暂予监外执行委员会制度，强化对减刑、假释、暂予监外执行案件的审查力度，尤其是针对三类罪犯刑罚变更执行的特殊性，在坚持职能部门依法履行职责的前提下，强化各级合议会议的集体审查，严格落实领导责任制和责任追究制。2014年1月16日、17日，监狱局主要领导两次与各监狱监狱长、分管管教副监狱长进行集体约谈。认真开展“减刑、假释、暂予监外执行专项整治”活动，对2011至2013年办理的案件进行了全面自查、清查，对三类罪犯进一步加强管理，期间对保外就医的28名三类罪犯进行了集中考察和收监复查，其中20名予以收监执行。三是加强执法监督。加大检察部门的同步监督力度，所有减、假、保案件在正式呈报前都要有专门的时间交检察部门监督审核，对全省的特定重点罪犯进行同步监督，邀请各级检察部门列席相关减刑假释暂予监外执行会议。加大狱务公开力度，通过发放《狱务公开手册》、设立监狱长接待日，开通接待电话、接待信箱、网络咨询和聘请执法监督员，对监狱执法工作进行监督和指导。四是推进执法工作信息化。在阳泉一监、阳泉二监试行建立减刑、假释、暂予监外执行信息化办案平台，各监狱建立实体法庭及视频网络，逐步实现在线开庭。在监狱局门户网站公开三类罪犯保外就医情况，进一步加大公开力度，主动接受社会监督。

　　（四）推进监狱正规化管理，进一步提高监狱规范化管理水平。围绕安全稳定，加强监狱基础管理工作，依法维护监狱正常管理秩序。一是局狱两级结合监狱警戒等级、行业特点、押犯情况等诸多因素，相继修订和出台了相关的工作制度，从省局到基层单位监管安全长效机制初步建立。2014年，坚持问题导向，创新监管安全隐患排查机制，出台了《监管安全隐患排查工作规程》，将各层级人员的隐患排查职责和要求贯穿于一日管理工作的全过程，将罪犯管理工作纳入制度化的轨道。二是加强监狱内部管理，以开展专项整顿为抓手，严厉打击牢头狱霸和不服民警管理的行为，全面治理各类违禁物品，进一步狠抓各项监管制度的落实，全面加强罪犯“三大现场”管理。三是实行局领导带头、管教处室包片蹲点、定期开展安全大检查的制度。坚持每季一次狱情分析会制度，分析狱情，制定措施，解决问题。四是加强应急实战演练，每年在基层监狱开展大规模的联合处置突发事件演练，形成了以“黄金5分钟”、搜索、控制和包围“三道防线”为主要内容的应急处突新机制，组建了监狱快反分队，使监狱的防暴处突能力有了明显改善。四是建立健全了安全责任目标体系，制定完善了数十项安全生产制度，进一步落实责任、机构、人员、制度，强化齐抓共管的安全意识和安全格局。五是充分保障罪犯合法权益。依法为罪犯提供劳动保护和劳动报酬，实行了大宗生活物资采购办法，罪犯人均伙食费及人均消耗主副食实物量均超过部颁标准，同时服刑人员大病统筹管理工作稳步推进，有效维护了罪犯合法权益。

　　（五）推进罪犯改造法制化，依法开展罪犯教育改造。认真落实《罪犯教育改造纲要》，依法开展罪犯教育改造工作。一是大力加强罪犯的思想道德教育，全省罪犯道德常识教育合格率达到95%以上。同时有层次、有重点、有特色地开展了中华民族优秀传统文化教育活动，我系统这项工作走在全国前列，受到中央领导肯定并在全国推广。二是大力加强罪犯文化教育。针对性地开展扫盲教育，抓好义务教育，鼓励罪犯参加电大、函大、自考等各种形式的学历教育，不断提高罪犯文化素养。近年来，全省服刑人员法律常识合格率保持在98%以上，脱盲人员达到应脱盲人数的95%以上，小学文化程度以上的达到应入学人数的90%以上。三是大力加强罪犯职业技术教育。开展岗位技术培训和职业技能培训鉴定工作，更好地满足罪犯劳动改造岗位技能要求和刑释后的就业需要。每年接受培训人数约6000人左右。职业技能培训工作模式成为全国推广的三种模式之一。四是大力加强罪犯的管理教育。认真落实《服刑人员行为规范》，加强罪犯良好行为习惯的养成教育，罪犯守法守规率达到97%以上。针对职务犯等重点罪犯的特点实施分类教育，采取加强入监教育、安排特定劳动岗位、加强心理疏导、实施亲情帮教和警示教育等方法促进其教育改造，收到良好效果。五是大力加强罪犯的劳动教育。认真落实“5+1+1”模式，优化产业结构，大力发展劳务加工业，充分发挥劳动改造功能，为有劳动能力的罪犯提供劳动改造岗位，同时较好地弥补了监狱经费不足。

　　（六）推进民警队伍专业化建设，建设具有较强法治思想和执法能力的民警队伍。一是领导班子和领导干部带头践行依法治监。进一步完善了党委内部的议事和决策机制，凡属监狱工作中政策性、全局性的重大决策，重要干部任免，重大项目安排及大额度资金使用，都按规定程序作出决定。推行了党委书记（监狱长）不直接分管干部人事、财务、工程建设项目、行政审批、物资采购等工作，建立健全了“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的工作机制和党委主要领导会议末位表态的议事规则，形成了领导班子成员内部相互制约和协调的权力运行机制。在各项工作中，领导干部自觉遵守相关规定，依法推进各项工作，起到了模范带头作用。二是加强民警队伍教育。始终坚持狠抓民警法制教育，扎实开展了党的群众路线教育实践活动、党的十八大、十八届三中、四中全会精神学习贯彻活动，并把法制教育贯穿始终，进一步提高了广大民警的法律素质，坚定了法治信仰，打牢了执法为民的思想基础。近年来每年组织民警参加省委组织部自主选学培训班、优秀中青年领导干部培训班及各类专项学习，广大民警法律素质不断提升。三是坚持从严治警。加强纪律作风建设，主要解决干部队伍中不同程度存在的庸、懒、散、奢的问题和制度不落实、管理不严格的问题，以转变作风和落实制度加强队伍建设。2014年，监狱局制定了《监狱长八项第一责任》、《山西省监狱人民警察纪律作风“八不准”》、《山西省监狱人民警察执法施教“八严禁”》、《山西省监狱人民警察提请罪犯减刑假释暂予监外执行八项禁止规定》等民警责任制度，确保民警守住执法底线，不越法律红线。对违法违纪案件发现一起，查处一起，毫不手软，下大力气整治队伍作风上存在的突出问题，严肃查处民警违法违纪案件，推动民警队伍作风明显转变。

　　通过持续推进法制建设，监狱领导班子规范运行意识进一步加强，依法治监水平进一步提高，为平安监狱建设提供了有力保障。继2013年连续七年实现“四无”工作目标，监狱局在全省目标责任考核中获得“优秀”等次、领导班子被评为“好”等次之后，2014年，连续第八年实现“四无”工作目标，各项工作稳步扎实推进。

　　二、监狱法制和刑罚执行体制方面存在的问题困难

　　     当前，监狱执法依据主要是《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》、《突发事件应对法》以及有关刑罚执行的13项最高人民法院和最高人民检察院的司法解释。其中，《监狱法》是调整监狱法律关系的专门法律，是监狱工作要遵循的“根本大法”。但由于《监狱法》颁布时间较早，受制定《监狱法》时的立法背景、立法理念、立法技术等限制，以《监狱法》为核心的监狱法律体系存在明显的不完善。突出表现在：

　　（一）《监狱法》立法层次不高，与其他刑事法律地位不够协调，同时也反映出我国刑罚执行体制的不足。我国没有专门的刑事执行法律，《监狱法》客观上承担了刑事执行法的功能。监狱行刑作为国家刑事执行的主要内容，规范其活动的《监狱法》是由人大常委会通过，立法层次较低，更接近于部门法，与《刑法》、《刑事诉讼法》相比，在法律地位上存在明显差距。与《监狱法》立法定位不高、更接近于部门法的情况相对应，我国刑事执行体制也存在明显不足。在我国刑事执行被分割为监狱执行、看守所（公安机关）执行、社区执行、军事监狱执行等，并分别由不同部门、法律进行调整管理；在一些执法环节上，比如，罪犯减刑、假释，法院和检察院具有裁定权、决定权或监督权、建议权，一定程度上参与了刑罚执行。可以看出，刑事执行权分散于有关部门，导致刑罚执行体制形成不同的部门体制，很大程度上难以做到有机统一，这不符合刑罚执行作为一项基础刑事法律制度的要求。

　　（二）《监狱法》操作性不强，与其承担的刑罚执行任务不适应。总体看，《监狱法》对监狱工作的规定是比较全面的，但也暴露出原则性、指导性、操作性差的不足。同时，与其配套的部分次级法规未能制定颁布，或者已有的法规废改立工作相对滞后，形成了立法空白和衔接空档，削弱了《监狱法》所应有的刑罚执行功能，表明《监狱法》及其配套的法规还很不完善。特别是在当前监狱工作中执法难点增多的情况下，这一问题显得尤为突出。比如：《监狱法》对罪犯死亡处理的规定非常简单，而行政法规层面的规定相对滞后，实践中罪犯死亡处理面临的情况十分复杂，对罪犯死亡如何处理缺少依据，特别是罪犯遗体、死亡费用等方面不明确，使一些罪犯家属拒绝配合，要求无理赔偿，罪犯死亡处理难以终结的现象长期存在。再如，有关法律规定的公民权利，如结婚的权利、享有社会保障（医疗、养老、失业等）的权利、获得劳动报酬的权利在罪犯服刑期间是否受到限制或剥夺，在《刑法》、《监狱法》等法律中没有明确，而实践中却进行了限制和剥夺，给监狱工作带来很多困扰，最典型的就是罪犯医疗保障问题，因罪犯入狱服刑，其应缴纳的社会医疗保险发生中断，不能再享有社会医保，罪犯作为公民，他的这一权利实际上受到了限制和剥夺；而监狱对罪犯医疗权益又必须保障，造成罪犯医疗内容扩大，监狱医疗费用严重不足。解决这一问题，必须对罪犯社会医保、罪犯家属等相关责任方是否应当承担责任、承担多少、如何承担等作出明确的法律规定。

　　（三）监狱执法管理工作的标准体系不完善，与复杂的罪犯管理实践不适应。目前，监狱具体执法管理活动有相应的制度要求，但缺少与之相对应的执法管理标准，比如，民警直接管理制度是否落实到位，是以民警在管理现场为标准，还是以管理现场秩序良好并有效防止各类事故为标准，这关系到民警直接管理的责任；大门检查制度是否落实到位，对人、车、物等的检查的检查方法、如何检查缺少必要的操作规范。等等。这些情况导致在一些事故中无法确定民警的责任界限，不得不采取以结果为标准进行责任追究。比如，在罪犯自杀此类现象很难防范，甚至一些超出民警职责能力可控范围的事故中，民警基本上都会受到责任追究。因此，在实践中，应尽快完善相关执法管理标准，回答好做什么、怎么做、做到什么程度的问题。

　　（四）监狱基础性管理制度不够统一，与刑事执行的严肃性不适应。由于《监狱法》规定较原则，具体实施需由司法部和地方监狱管理部门根据实际制定相应的实施细则和办法，导致一些基础的监狱管理制度并没有形成统一的规定，各省监狱工作内部规定很难统一，具体工作执行标准不统一的情况比较普遍。比如，监狱法对罪犯考核奖惩作了原则性规定，没有对考核的内容、程序、方法和原则等作具体规定，致使全国甚至同一省份的各监狱之间存在着不同的考核办法和标准，有损于法律的统一性和严肃性。各省自行制定的考核奖惩制度相差较大，标准不一，考核结果不具有法律意义，人民法院对监狱呈报的考核分数和结果无法从法律上认定，弱化了监狱对罪犯考核奖惩管理的有效性。考核奖惩标准的统一性问题,实质上就是监狱执法标准的统一性问题。

　　（五）保障监狱法制的体制机制不完善。

　　一是监狱经费保障没有完全到位。按照《监狱法》的有关规定，监狱执法所需经费由国家纳入预算并予以保障。从2003年起，国家逐步实行以“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”为主要内容的监狱体制改革。其中，全额保障监狱执法经费是建立新体制的根本前提。2008年我省实行监狱体制改革后，虽然监狱执法经费拨款达到了财政部和司法部规定的基本支出标准，但由于这是个低水平的基本支出标准，随着物价上涨和各种政策性支出不断加大和我省财力有限，还没有真正建立监狱经费动态增长机制，导致监狱经费严重不足。基本支出尚不能保证到位，必须的监狱安防设施投入更无从谈起。从2009年至2013年的五年间，我省监狱经费实际支出为68.9亿元，财政保障经费为54.4亿元，经费缺口达14.5亿。2014年经费保障12.5亿元，实际支出15.6亿元，缺口达3.1亿元。所以，实施监狱体制改革后，虽从一定程度上减轻了监狱企业承担的经济任务，但企业生产弥补监狱经费不足的任务仍十分艰巨，造成监狱执法支出与企业经营收入没有分开。

　　二是警力保障没有完全到位。目前，监狱警察配备是按照司法部警囚比18%的要求配备的。而由于我省监狱企业产业结构和民警队伍结构不合理，导致一线警力严重不足，大多数监狱警囚比低于全国18%的配备标准。比如潞城监狱、平遥监狱、长治监狱等单位，一线警力仅占押犯数的3%。近年来，虽然我局加大了公务员招录力度，但由于受中央政法专项编制的限制，无法有效解决一线警力不足的问题。同时，按照司法部《关于山西省监狱体制改革方案的批复》（司复〔2008〕2号）和省政府《关于山西省监狱体制改革实施意见的批复》（晋政函〔2008〕150号）精神，集团公司和子公司关键要害岗位均由监狱警察兼任，他们既是国家公务员、人民警察，又是生产管理者、经营者，部分民警一岗双职，工作任务较重，增加了警力紧张的程度。

　　三、完善监狱法律制度

　　鉴于上述情况，应立足建设法治监狱，进一步完善监狱法制，理顺监狱体制，加强顶层设计，提高监狱工作法制化水平。

　　（一）修改完善《监狱法》。主要是明确监狱法在刑事法律中的地位、监狱法的立法目的和核心任务和监狱法功能。目前应从监狱法的修订及配套法规的完善做起，应将《监狱法》的修改尽快纳入国家立法规划，满足行刑实践的迫切需要。首先要解决好以下问题：

　　一是提高立法层次。《刑法》、《刑事诉讼法》和以《监狱法》为主体的刑事执行法相互衔接，相互配套，才能构成刑事法律体系的有机整体，三者应当具有同等重要的法律地位。但是，作为在刑事司法实践中处于重要地位的《监狱法》，在立法上与《刑法》、《刑事诉讼法》难以取得平等地位，导致《监狱法》仅仅成了“监狱的法”或“管监狱的法”。这种《监狱法》立法地位的缺陷，使监狱在调整社会关系的法律效力上明显受到制约和影响。从法理上讲，由于《监狱法》与《刑法》、《刑事诉讼法》地位的不对等，使监狱难以实现与公、检、法机关在刑事司法活动中的平衡与协调，影响到了监狱行刑的效力和对罪犯的改造。因此，在修订《监狱法》时，有必要提高监狱法立法层次。目前，新修订的《立法法》已经颁布，为实现较高层次的立法提供了条件。

　　二是明确立法目的。《监狱法》是“为了正确执行刑罚，惩罚和改造罪犯，预防和减少犯罪”。这一立法目的非常明确地反映出《监狱法》承担的刑罚执行功能，说明《监狱法》就是监狱范畴内调整刑罚执行法律关系的专门法律，而不是监狱的部门法、“监狱的法”或“管监狱的法”。但从《监狱法》条文的内容和表述看，由于《监狱法》规定内容较多，条文较原则，使执行刑罚的立法目的体现得不够明显，一定程度上《监狱法》更像是监狱组织法、警察法、刑罚执行程序法、实体法的综合体。因此，在修改监狱法时，必须围绕刑罚执行的这一核心任务来进行，更好地体现和完成刑罚执行功能。

　　三是强化操作性。根据监狱法立法目的，监狱法的制定必须围绕强化刑罚执行功能。而强化刑罚执行功能必须完善监狱法条文，提高操作性、强制性来实现。

　　1.增加监狱警戒等级有关内容。明确监狱设置的戒备等级及关押对象。由部门规章对不同戒备等级监狱的基本建设、狱政设施、警戒设施、技术装备和警力配备等设定不同的标准。

　　2.增加实施分级处遇的程序和办法。监狱应当根据对罪犯改造表现的考核结果，对其实行分级处遇。对不同处遇等级的罪犯，在刑事奖惩、行政奖惩、日常管理、会见通讯、狱内消费、文体活动等方面，分别施以相应的处遇，奖优罚劣，以激励罪犯积极改造。

　　3.增加罪犯服刑期间的处罚种类。现行《监狱法》对罪犯服刑期间的处罚，主要包括：警告、记过和禁闭三种。从行刑实践来看，这三种处罚措施，惩戒力度与处罚效果明显不足。特别是对于那些不求减刑或减刑无望的罪犯的反改造、抗改造等违法违纪行为，惩戒效果基本没有。建议将处罚的种类增设为：训诫、反省、警告、记过、禁闭、严管（单独监禁）、限制（或者剥夺）行政刑事奖励权利、撤销减刑裁定等种类，形成力度渐次增强的惩戒机制，以便监狱根据罪犯不同的违法违纪行为，而采取有针对性的处罚措施。在总体上提高监狱对罪犯违法违纪行为的处罚力度，并最终实现与“破坏监管秩序罪”的有机衔接。

　　4.设置“劳动改造”专章。将劳动改造从“教育改造”专章中分离出来，使它和刑罚执行、狱政管理、教育改造并列作为《监狱法》的重要组成部分，从而体现劳动改造应有的法律价值。并对罪犯劳动改造管理、罪犯劳动技能培训、罪犯劳动保护、罪犯劳动安全事故处理、罪犯劳动报酬、劳动改造项目等内容和监狱企业法律地位、经营管理体制、运行机制等监狱体制改革的成果进行明确规定。这样既可以使罪犯劳动改造和监狱企业有章可循，又将监狱体制改革成果得到法律确认。

　　5.明确减刑假释有关标准。罪犯减刑中，应当明确规定“确有悔改或立功表现”的具体标准。假释方面，关于“没有再犯罪的危险的”的规定过于原则和笼统，缺乏具体的量化标准，不便于实际操作。建议增加关于“应当假释、可以假释、取保假释”的具体规定。

　　6.完善罪犯在服刑期间死亡（包括正常死亡与非正常死亡）的处理机制及其程序的问题。针以当前存在的问题，建议对服刑罪犯死亡处理工作做出明确、具体、操作性强的规定，特别是对罪犯正常死亡后通知亲属、火化尸体、花费项目及标准等问题，以及对罪犯死亡鉴定疑义的解决及相关费用等重要问题作出规定。

　　7.对罪犯在劳动中致伤、致残或死亡，给予补偿的性质及补偿标准、费用来源的问题。根据罪犯工种的危险程度及特点等，参照国家的有关规定，制定出切实可行的监狱罪犯人身保险、医疗保险等有关条款，可采取向保险公司投保的措施，用来解决罪犯在劳动中致伤、致残或死亡给予补偿标准及费用来源难以把握的问题。

　　8.明确减刑假释裁定时限的问题。《监狱法》规定，法院应当自收到监狱减刑、假释建议书之日起一个月内予以审核裁定，案情复杂或者情况特殊的，可以延长一个月。但在司法实践中，有的地方的法院久拖不决的现象还比较突出。同时，既没有对人民法院或者监狱的告知时限作出规定，也没有对罪犯不服裁定结果的上诉权利作出规定。建议《监狱法》中增加对法院裁定时限的责任条款、法院或者监狱的告知时限、罪犯不服裁定的上诉权利作出规定。

　　9.明确监狱对罪犯考核奖惩的有关内容。在分则的狱政管理部分明确规定监狱对罪犯考核的基本内容（，基本的考核办法和程序，考核的结果作为对罪犯分级处遇和奖惩的依据。与此同时，既要建立考核分数与行政奖惩种类之间、行政奖惩种类与刑事奖惩种类之间内在的逐级递增的衔接机制，又要建立对罪犯某些特别行为的直接奖惩机制（如现有的列举式规定），激励服刑罪犯积极改造。国家司法行政机关应当会同两院一部据此再制定具体的办法。各省司法行政机关会同公、检、法机关制定实施办法。

　　10.明确罪犯有关权利的保障。当前，罪犯合法权益得到有效保障，反映出监狱人权事业的进步。但同时，一些罪犯权利的规定并不明确，给监狱依法履职造成困难，引发了一系列问题。应该讲，凡是罪犯的法定权利，监狱及其民警在任何情况下都要依法予以保障，不得以任何理由、任何形式加以剥夺、侵犯。而对罪犯因失去人身自由而使某些合法权利无法享有的也应在法律上进行明确。比如，应明确与罪犯人身自由有关的权利，如结婚，监狱出于监管安全、改造工作的需要，并不承担保障其实现的义务；而社会保障、获得劳动报酬等权利应在《监狱法》等法律中得到明确。这不仅有利于罪犯权益保障，也有利于减轻监狱工作负担。

　　（二）完善有关规章制度。

　　一是修改完善保障监狱经费的有关政策制度。考虑物价上涨和各种政策性支出不断加大的实际，尽快修改2008年财政部和司法部联合制定下发的《监狱基本支出经费标准》，修改内容主要有2个方面，一是提高已经列入支出范围的项目标准，二是要将监狱信息化建设和监狱建设投资纳入支出范围并由财政足额保障。总之，要严格落实《监狱法》，确保监狱各项经费及时足额到位，只有这样，才能确保监狱正确履行职责，才能为监企彻底分开奠定基础。

　　二是修改完善监狱警察配备的有关政策制度。监狱机构设置、警力配备是一项科学的系统工程。当前，对监狱警力的规定比较粗线条。围绕保障刑罚执行，保障警力配备，应根据押犯规模、戒备等级，对警力规模、监狱领导、科室、监区及相应的警力配备作出分类规定，从而在制度设计上保障监狱警力。

　　三是修订出台《罪犯日常考核奖惩办法》。由司法部出台统一的罪犯计分考核标准和实施办法，防止因标准不统一而无法掌握对罪犯的考核尺度。特别对死缓限制减刑罪犯的计分考核要出台相应标准，在惩罚基础上进一步调动罪犯的改造积极性，确保监狱的安全稳定

　　四是制定出台《监狱法》实施细则。由于顶层设计的不足，监狱法制建设相对滞后。《监狱法》修改完成后，建议尽快出台《监狱法》实施细则。

　　五是制定出台《高度戒备监狱（监区）管理办法》。随着限制减刑罪犯数量的不断增多，此类罪犯主观恶习深、改造难度大，从中长期看，集中关押到高度戒备监狱（监区）是必然趋势。建议司法部监狱局在加快推进高度戒备监狱建设的同时，尽快研究制定一套与设施相配套，科学合理、切实可行的《高度戒备监狱（监区）管理办法》，从组织体系、管理模式、警力配置等多方面进行统一规范，逐步形成高度戒备监狱（监区）管理框架体系。

　　六是制定出台全国基本统一的罪犯服刑期内死亡处理、医疗保险等问题具体规定，切实解决这个目前困扰监狱工作的难题。

　　七是联合有关部门制定出台对罪犯破坏监管秩序行为的打击办法，建立健全监狱民警正常执法保护机制，增设保护民警权益的内容，使民警在对罪犯进行依法管理时，能够放开手脚，调动民警的工作积极性，切实维护监狱稳定。

　　八是尽快启动监狱企业立法工作，若立法工作条件不成熟，可尽快先行制定一部部颁规章，以解决监狱企业目前事实上的与社会企业一样参与市场竞争的问题，切实使监狱企业回归服务罪犯改造的本质属性。

　　九是规划研究制定系列监狱执法标准制度。从规范执法、保障执法、防范风险出发，对现行监狱执法制度制订出台有关的执法工作流程及标准，强化执法工作的规范性、技术性和操作性，提高对民警执法的约束性和保障性。比如，大门管理应当明确大门警力如何配备、应当查验什么内容（人、车、物等），每项内容如何查验，查验合格的标准等一系列规定。

　　（三）完善刑罚执行体制。

　　目前，与侦查、起诉、审判等环节相比，刑罚执行法律制度不够统一，执法权力分散不够协调，从长远看，需要进一步完善改进刑罚执行体制，以更好地适应惩罚与改造罪犯的任务。

　　一是制定统一的刑罚执行法律。将刑罚执行的全过程、全内容在一部法典中作统一的相互协调的规定，明确执法权利和责任，并对有关部门的刑罚执行权力作出授权和监督，确保刑罚执行各环节有序进行，为刑罚执行提供有力的法律保障。

　　二是整合现有刑罚执行部门为统一的刑罚执行机构。随着依法治国进程的推进和经济社会的发展，刑罚执行在刑事法律体系中的重要性日益增强，在维护经济社会稳定中的作用日益显现。与侦查、起诉、审判机关相比，刑罚执行也应由统一的刑罚执行机构来执行。可以将目前分散的刑罚执行权力及有关部门整合成立国家统一的刑罚执行局，有利于统一管理、强化刑罚执行、维护社会稳定和公平正义，有利于完善侦查、起诉、审判和执行阶段相互监督制约机制，确保有关部门承担的刑罚执行任务能够协调衔接。

　　监狱管理局2021年度法治建设情况报告

　　为推进全面依法治国，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，扎实推进法治如皋建设，争创“法治建设先进单位”，为如皋实现法治治理体系和治理能力现代化提供有利法治保障。结合我局实际，制定2021年度法治建设工作计划：

　　一、抓好全员普法工作

　　严格落实“谁执法谁普法”普法责任制，局党组将以组织开展“八五”普法活动为抓手，不断增强机关人员和公民的法律素质。

　　落实行政首长出庭应诉，行政首长出庭应诉率达100％。严格执行各项金融法律法规。

　　积极参加市依法治市领导小组、市全面推进依法行政工作领导小组、市法制宣传教育工作领导小组组织的各项活动，充分履行成员单位工作职能，切实贯彻市各个领导小组的工作部署，落实各项制度，及时提出工作建议。

　　二、抓好行政执法工作

　　行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信任。一是推进严格规范公正文明执法，提高司法公信力。确实转变政府职能、深化行政管理体制改革，发挥好部门职能，谋求行政效能最大化。二是让执法既有力度又有温度。依照法律法规及相关行政规定，做好金融服务保障工作，在金融服务中凡是做到有法可依、有据可循，同时始终坚持以人为本的原则，增强人文关怀，不断提升大众满意度。三是加强行政执法协调监督工作体系建设。建立健全科学民主决策机制，形成局党组一把手亲自抓执法工作、主要领导为第一责任人、各个科室抓落实的格局。例行性开展好行政规范性文件清理和报备工作。持续抓好全面执行法律、法规、规章，建立和完善行政监督制度，强化对行政行为的监督，预防和化解社会矛盾，建立和落实干部学法制度。落实依法行政保障措施，全面推进依法行政。

　　三、抓好执法监督工作

　　全面落实“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的依法行政基本要求，有效压降行政争议案件，力争全年无行政复议、行政诉讼案件。

　　1.完善行政内部监督机制，加强对决策权、审批权等重要行政行为的监督，强化对部门和人员的管理、监督；建立完善对行政相对人的监督检查制度，切实改变“重审批、轻监管”的工作理念，依法加强监督检查，发现问题及时纠正。

　　2.建立完善群众举报违法行为制度。对举报人反映的问题进行认真调查、核实，并依法及时作出处理。建立预防和化解社会矛盾纠纷工作机制，及时化解各种社会矛盾。

　　3.建立健全政务公开制度。通过政府公报、政府新闻发布会或者报纸、广播电视等公共媒体、政府网站、行政机关设立查阅室、公告栏、电子屏幕等有效途径向社会公开本部门的政务，自觉接受人大法律监督、政协民主监督、司法监督和社会监督，对各项监督中暴露出来的问题和不足，及时解决。

　　四、抓好营商环境营造工作

　　法治是最好的营商环境。认真落实习近平总书记关于健全符合我国国情的金融法治体系的重要指示，结合职能定位，探索金融服务实体经济和保障市场主题公平竞争与刑事、民事、行政领域交叉职能，加强与司法机关联动机制，健全法治法办程序，不断营造法治化营商环境。

　　五、抓好法治教育宣传工作

　　强化领导干部法治理念，严格依法办事。认真落实党组中心组学法制度，中心组学法一年不少于两次，积极参加上级组织开展的各项学法活动。

　　强化依法行政的宣传报道，着力营造浓烈的依法行政氛围。结合12.4法制宣传日进行法律法规的宣传。对实施的新法律、法规、规章制定相应的宣传培训方案和计划，并认真抓好贯彻落实。

　　六、抓好法治建设考核工作

　　严格按社会治安综合治理、平安建设的考核细则、全面推进依法行政的考核细则和法制宣传教育工作的考核细则对各科室进行考核，并将考核结果与年终评先评优挂钩。