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　　对法治政府建设的意见和建议

　　党的十九大报告把坚持“全面依法治国”确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，对新时代深化依法治国实践做出了全面部署。近年来，县委、县政府高度重视依法治县工作，按照中央、省、市部署要求，成立县委全面依法治县委员会，定期召开全体会议，制定完善相关制度，各项工作取得了实质性进展和初步成效。但相对于建设法治社会的本质要求和推进依法治县的根本任务，工作中还存在一些不容忽视的问题，主要表现为：

　　一是政府公务人员的法治意识有待加强。在安排工作、检查指导时，往往忽视法律。对“依法行政”的原则和规矩意识，存在一定程度的“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的情况。二是法治政府的基层基础建设相对薄弱。各局法制股室，有的力量薄弱；有的与执法大队一套人马，不能分离制衡；有的领导重视不够，在涉法行为作出前没有征求法制股室意见。三是规范性文件制定不规范、质量不高。对规范性文件与一般性政府文件、部门办事流程的内部管理规范有所混淆。规范性文件起草部门对其必要性、合法性认识不清、论证不足，在送交司法局进行合法性审核时，使合法性审查工作难度加大、时间延长。另外，对现有规范性文件的评估和清理工作也有待加强。四是政府信息公开与社会需要存在差距。如：政府门户网站公开的部门信息与机构调整后的实际情况不符，有的部门、乡镇对群众的信息公开申请未予很好的答复。五是城市化进程中农村法治成薄弱环节。基层自治制度难以落实，村委会议事、决策的民主程度不高，群众很少参与，缺乏公开透明。因此导致的村财管理、土地征用、批地建房等矛盾纠纷增多。

　　为适应新形势新要求，全面推进XX依法治县进程，提出以下五点建议；

　　一、提升行政工作人员的法治意识。一是强化“权不乱用”意识。公职人员既要从思想上接受职权法定、权责统一等法治基本理念，更重要的是将法治思维转化为对自身行为的要求和约束，形成日常工作生活的惯性。二是强化“责不可怠”意识。既要解决乱作为的问题，更要解决不作为的问题。依法行政不仅是一种工作导向和要求，更是一种法定义务。三是强化依法决策意识。《重大行政决策程序暂行条例》规定，依法决策是一项基本原则，合法性审查成为重大决策的必经程序，未经合法性审查或经审查不合法的不得提交集体讨论。四是树立并强化法律风险的防控意识。做到事先防范、事中控制，防危于始、治乱于无。五是在行政诉讼程序中提高行政机关负责人出庭意识。《行政诉讼法》规定被告机关的主要负责人原则上应出庭应诉，这有利于促进政府部门总结经验、提高依法行政的意识和能力。此外，法治政府建设的推进不单单需要正面加力，同样需要倾听不同的意见建议。通过参加行政诉讼的出庭应诉，澄明事实、辨析争端，了解社会多元化的意见和要求，促进政府与社会成员相互沟通，促进法治精神和人文精神有机结合。

　　二、加强依法治理的基层基础建设。一是建设高素质政府法制机构队伍。选好配强法制股室人员。充分发挥法制股室在推进依法行政中的规划、协调、指导、评价作用。加强乡镇、街道司法工作，有效整合资源，充分发挥人民调解、法律服务、安置帮教的作用。二是建立健全政府工作人员法治教育培训制度。分级分类开展专题培训。三是加强普法宣传工作。除司法局承担的普法宣传常规职能外，落实“谁执法、谁普法”的主体责任，树立“引导先于管理”的工作理念，引导群众理性维权、平和表达自己的诉求，有序解决问题和矛盾。四是普遍建立法律顾问制度。按照《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》，建议以县、乡（街道）行政机关建立法律顾问制度为示范，引领和推动企事业单位、行业组织、社会团体、村（居）民委员会法律顾问制度的普遍建立和完善。加强以执业律师为主体的政府法律顾问队伍建设，充分发挥在重大行政决策、规范性文件审查、行政复议案件审理、行政诉讼案件应诉、政府合同审查，特别是突发事件处置等工作中的作用。五是编制法治政府建设的实施方案和长期规划。深刻认识依法行政的实现是一个长期而艰巨的过程，既着眼于当前实际，着力解决群众的迫切需求，更立足长远，科学谋划。

　　三、坚持规范性文件严格规范制定。严格执行制定规范性文件的公开征求意见、听证、专家论证、合法性审查、集体讨论决定等程序。加强必要性论证，如上位法已经有明确规定的不再拟制规定。认真贯彻落实“市县政府及其部门规范性文件清理工作”的有关规定，定期清理并及时向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录；未列入继续有效文件目录的规范性文件，不作为行政管理的依据。

　　四、进一步推进政府信息公开工作。对于法定的主动公开范围做到全覆盖并同步进行动态调整，提高公开的信息质量。对公众关心的热点领域的情况予以全面及时的回应。对于公众申请请求及时办理。对于不属于本部门公开事项的依法予以说明。

　　五、进一步加强基层自治组织建设。一是结合一乡一律师、一村一律师活动，对村民有针对性的法律辅导、咨询服务，提升其法制意识、自治意识。二是指导各村选好配齐村级监督委员会、理财小组等民主监督组织，强化民主管理的组织基础和保障。三是提高农村基层民主决策、民主监督两项核心制度的执行力。四是发挥村规民约作用，增强村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力，全面提升农村依法治理水平。

　　对法治政府建设的意见和建议

　　为配合区人大常委会听取和审议区政府法治政府建设专项工作报告，区人大监察司法委和常委会监察司法工委在常委会副主任郎煜江带领下，就我区法治政府建设情况进行了专题调研，通过实地检查、走访了解、座谈交流和听取部门的情况介绍，以及征求相关单位和个人的建议意见等，综合形成调研情况如下，供参阅。

　　一、近年来我区法治政府建设基本情况

　　区政府及其工作部门学习贯彻习近平法治思想，紧紧围绕全面推进依法治区目标，坚持利民为本、法治为基、整体智治、高效协同，深入推进依法行政，法治政府建设进步明显。

　　（一）制度体系更加健全。建立区建设法治政府（依法行政）工作联席会议制度，以专题会议、领导批示、“三服务”等形式研究协调解决法治政府建设有关问题；每年印发法治柯桥建设工作、法治政府建设工作要点；全面实行政府法律顾问制度，实现区政府各部门、镇街、公办学校及医院全覆盖，并逐步提高公职律师配备比率（已有49名），提升依法行政能力；建立重点工作通报机制，让法治政府建设工作高效顺畅。

　　（二）法治化营商环境建设有新成效。政府数字化与法治化融合得到推进，全区99%以上政务服务事项实现网上可办、掌上可办，初步建成“掌上办事之区”“掌上办公之区”。纵深推进“最多跑一次”改革，在全市首创智慧企业法治体检平台，至今已为17152家市场主体提供“法治体检”，化解涉企纠纷1470起，为企业避免或挽回经济损失上千万元，为民营企业、重点产业健康发展提供了法治保障。

　　（三）严格规范公正文明执法有新作为。编制《区政府重大行政决策事项目录》，组织开展重大行政决策目录化管理专项行动，将政府部门和镇街的行政决策纳入目录化管理。推进“大综合一体化”行政执法改革，基本完成395项综合执法事项划转，五大领域专业执法队伍组建，“综合行政执法＋部门专业执法”执法体系基本建立。加强重点领域执法监管，开展执法监督规范化建设创新实践，以规范执法倒逼责任落实。

　　（四）社会治理法治化有新提升。通过实施政府常务会议学法制度、全区公务员学法用法三年轮训行动等，提升政府工作人员法治思维和依法行政能力。探索构建“一中心、四平台、一网格”上下联动、左右协调的治理模式，建成在线矛盾纠纷多元化解平台，健全人民调解与行政调解、司法调解“三调联动”机制，组织开展“枫桥式派出所”“枫桥式司法所”“枫桥式综合执法队”创建活动，推进多层次多领域依法治理。

　　（五）法治政府建设责任落实有新进展。紧盯“关键少数”，建立第一责任人职责清单，开展党政主要负责人专题述法工作。接受人大依法监督和政协民主监督，支持法院依法受理行政诉讼案件，配合检察机关监督违法行政行为，开展政府内部监督和审计监督。将法治建设成效纳入对部门、镇街的巡察清单。建立法治建设通报督查机制，重点通报督查行政复议、行政败诉中存在的问题。2020年进行行政败诉案件追责1起。

　　二、我区法治政府建设中存在的问题

　　对标“领跑竞跑”新要求和人民群众新期望，还存在以下一些问题和短板，需要进一步弥补和解决。

　　（一）法治意识有待进一步强化。法治政府建设在考核评比中仅占1.5%，导向作用还不够鲜明，考核考评方式尚需进一步优化。各部门、镇街对建设法治政府的重视程度、推进力度存在“上热衷温下冷”现象。有的政府工作人员包括少数领导干部依法办事意识欠缺，不善于运用法治思维和法治方式解决问题；一些行政行为缺乏严谨性，尤其是争议调处、信息公开等缺乏主动性、责任感，导致原本可以及时化解的矛盾演变成久拖不决的积案。近五年行政诉讼案件数量逐年上升，2019年、2020年分别达到164件、224件。对行政诉讼案件重视不够，行政机关负责人出庭应诉率过去两年均未达到100%，有的负责人即便出庭，也是“出庭不出声”；还有的行政机关不善于总结败诉原因，不及时进行整改，导致屡诉屡败，2019年、2020年行政机关败诉率分别达到11.38%、11.88%。

　　（二）机制体制有待进一步理顺。机构改革后，存在编制和人员没有与执法事项实行同步划转的情况，造成承接单位接不住、管不好；有些部门之间以及部门内部之间的职责边界不清晰、工作衔接不顺畅，造成监管与执法脱节。如行政审批局成立以来，随着审批与监管的分离，产生部分项目因职责分离而“审批难”的新问题；消防体制调整后，也同样产生部分项目审批难的问题。行政执法与刑事司法衔接机制不够顺畅，存在案件证据收集、移送标准、移送程序、信息共享等方面衔接不到位，部分行政执法部门主动移送案件意识不强，录入执法办案信息不及时、不完整、不准确甚至未录入等问题，导致“有案不立”“以罚代刑”情况发生。

　　（三）数字化改革有待进一步深化。信息化基础建设起步较早，基础设施相对较好，但“互联网+政务服务”整体水平不高，对应用数字信息化解决政务服务、社会治理的堵点、痛点方面仍大有可为之处。现有的数字化系统存在总体协调性差、多部门数据不共享、实际应用频率不高等问题和不足，一些政务服务办事app宣传的作用与实际效果不一致，离真正的“掌上办、网上办”还有较大距离。有关基层治理的数字化系统局限于镇街、村社干部和网格员应用，人民群众的联系应用还不够，没有利用数字化系统实现政府与群众的实时无缝对接。

　　（四）执法规范化水平有待进一步提升。有的部门执法方式过于简单，执法时重实体、轻程序，缺乏证据意识，导致因程序不合法被撤销；有的部门对投诉处理慢作为，甚至不答复、不作为，引起群众不满导致诉诸法律。行政诉讼多发且败诉率较高，行政机关败诉率已连续2年超过10%，其中镇街一级败诉案件分别占到2019年和2020年全区行政败诉案件总量的57.8％和83.3%。

　　（五）法治人才队伍力量较为薄弱。法治人才严重短缺，特别是镇街法治工作力量十分薄弱，合法性审查全覆盖工作推进不畅。政府行政复议、法制机构人员力量有待加强，持有法律职业资格证书人员较少。专业化执法力量严重不足，执法队伍不稳定、人员结构不合理、整体素质不高、年龄老化、人才断档等问题比较突出。一些部门的执法中队执法装备、经费保障不足，影响了执法效率。

　　（六）法治引领全局的地位需进一步加强。推动条线法治向整体智治转变不够，从制度建设、源头防范、协同治理、数字赋能等方面综合施策不够。法治保障的前瞻性研究还不够精深，除“枫桥经验”外有影响力的“法治研究”品牌还不多。胸怀全局，以提升全民法治意识为目标，主动开展普法宣传教育的意识不够，有的部门认为普法教育是软任务、软指标，普法宣传存在形式主义倾向，缺乏创新和实效。

　　三、对推进法治政府建设的几点建议

　　要对标“领跑竞跑”新要求和人民群众新期待，更好地推进法治政府建设，营造更优法治环境，着手做好以下工作。

　　（一）笃学践行习近平法治思想，着力打造全省法治政府建设示范区。以习近平法治思想统领法治政府建设，在笃学深悟真用上当标兵作示范。强化机关干部尤其是领导干部法治思维，带头学法遵法守法用法，提高依法化解矛盾纠纷、应对风险挑战的能力。锚定建设全省法治建设示范区目标，聚焦法治政府建设率先突破重点，建立科学量化的评价指标体系，编制实施好《法治柯桥建设规划（2021—2025年）》，以法治政府建设带动法治建设示范区早日建成。

　　（二）不断深化数字化改革，着力打造智慧的现代法治政府。发挥数字化改革的引领、撬动、赋能作用，对政府法治建设工作进行全方位、系统性重塑。高质量建成数据共享平台、网上掌上办事平台，继续深化“最多跑一次”改革。建设集成式的行政执法数字化平台，实现执法监管规范化、精准化、协同化、智慧化，推动形成“一网通管”。推进司法权运行数字化转型，实现行政执法数字化平台、行政复议数字化平台、政法一体化办案系统互通。完善司法智能辅助办案系统，探索建设智慧法院、智慧监察、智慧公安、智慧司法、智慧执行。推进社会治理数字化转型，提升改造现有的司法普法平台、部门执法平台、融媒体监督平台、基层治理四平台，整合资源、加强协同，实现群众普法、守法与政府严格执法的良性互动。

　　（三）全面推进综合行政执法改革，着力打造完善的政府监管执法体系。将综合行政执法改革作为法治政府建设的重要抓手和突破口，按照“大综合、一体化”的目标要求，着力构建全覆盖的整体政府监管体系和全闭环的行政执法体系。加快厘清部门及部门内部间的职责边界，解决好赋权或划转事项的供需匹配问题，让执法事项“放得下，接得住，管得好”。全面理顺监管事项、处罚事项、职责边界“三张清单”，落实行政执法“三项制度”，做到事前事中监管和事后处罚无缝衔接，实现全流程闭环管控。全面接受行政权力监督。推进决策、执行、管理、服务、结果“五公开”，深化政府信息主动公开基本目录制度，落实政府舆情回应责任，切实保障人民群众知情权、参与权、表达权，全面打造阳光政府、透明政府。

　　（四）持续推进依法科学履职，着力打造一流的法治化营商环境。法治是改革的“控制阀”、发展的“助推器”、稳定的“压舱石”。要大力实施“减证便民”行动。抓住柯桥区被列入国家电子证照应用试点区契机，持续推进“多证合一”“证照分离”“无证明化”等重点领域改革，让企业发展、群众生活更加便捷。持续深化“最多跑一次”改革，加快推进个人和企业全生命周期“一件事”全流程“最多跑一次”，完善“就近能办”保障机制。打造法治化营商环境。实施优化营商环境“10+N”行动，开展法治化营商环境优化专项行动，落实外商投资企业准入前国民待遇加负面清单管理制度；加强知识产权保护，全力维护市场统一和公平竞争。

　　（五）发展新时代“枫桥经验”，着力夯实和谐稳定根基。要以发展新时代“枫桥经验”为引领，加强源头预防，减少行政争议。深化诉源治理工作，使更多法治力量向引导和疏导端用力，构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制。推行“县乡一体、条抓块统”高效协同治理模式，坚持全区行政调解“一盘棋”，以行政争议调解中心为基点，建立统一指挥调度机制和关联争议报备机制，实行关联案件指定调解、联合调解和矛盾纠纷一揽子集中化解。推进行政复议体制改革，提升行政复议对违法错误行政行为纠错率和行政争议化解率；加强对行政争议多发、败诉率高发行政领域的调研，全面查摆问题，及时提出对策，督促整改落实，提升依法行政整体水平；严格落实行政机关负责人特别是“一把手”出庭应诉率，提高应诉能力，做到“出庭出声”；全力支持检察机关依法提起行政公益诉讼。

　　（六）配足配强法治人才力量，着力打实法治政府建设的基层基础。要加强法治人才队伍建设，配足配强行政复议、部门法制机构人员力量，按照省委《法治浙江建设规划（2021—2025年）》的明确要求，真正把法治人才力量下沉到最基层，抓好基层执法人员的法治培训，补齐基层执法队伍存在的问题短板。要加强普法宣传力度，扎实做好“八五”普法工作，抓住领导干部和公务员等重点对象，注重法治精神培固，加快法治德治融合，并构建社会大普法格局，由各部门、镇街、新闻媒体协同协作，深入开展法治宣传，特别要宣传防范电信网络新型犯罪等高发案例，提升全民法治意识。

　　对法治政府建设的意见和建议

　　2022年3月31日，市十五届人大常委会第四十七次会议听取和审议了市政府关于2021年度法治政府建设情况的报告。

　　常委会组成人员认为，2021年市政府按照全面依法治国和《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》的要求，认真落实市人大常委会关于2020年度法治政府建设情况报告的审议意见，持续加强组织领导，逐步完善法规制度体系，继续深化行政执法改革，不断优化营商环境，稳步推进数字法治政府建设，基层社会治理成效明显，法治政府建设取得重要进展。宁波成功创建首批法治浙江（法治政府）建设示范单位，8项法治建设成果被认定为浙江省2021年度有辨识度有影响力法治建设成果，2021年度法治浙江（法治政府）考核中，宁波再次位居全省第一。

　　常委会组成人员在充分肯定过去一年取得成绩的同时，也指出，对照市第十四次党代会关于“全面建设法治中国先行市”的新要求，我市法治政府建设还需要在更高水平上推进，持续发力，注重补齐在依法行政理念、部门协作配合、规范行政执法、法治队伍建设、法治宣传教育等方面的短板。为继续推动我市法治政府建设走在前列，根据会议审议情况，提出以下审议意见：

　　一、强化政治引领，依法行政自觉接受监督。要切实增强以习近平法治思想统领法治政府建设的政治自觉，认真贯彻落实市第十四次党代会精神，进一步强化依法行政理念，运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、维护稳定、保障安全，全面建设法治中国先行市。要贯彻全过程人民民主理念，扩大人民群众有序政治参与，增强重大行政决策公众参与实效。要着力打造全过程人民民主市域典范，主动听取人大代表意见建议，切实发挥人大代表在法治政府建设中的重要作用。要充分发挥数字化改革的引领、赋能作用，运用好数字化改革成果，着力打造整体智治的现代法治政府。要自觉接受人大监督，依法向人大报告法治政府建设和依法履职工作情况，配合做好地方立法工作，及时制定出台各项配套制度和规范性文件，确保地方性法规落地落实。要充分发挥检察机关行政公益诉讼的监督作用，督促行政机关按照检察建议及时整改，使行政公益诉讼成为法治政府建设的有效推动力。

　　二、抓好统筹协调，深化“大综合一体化”改革。要继续深化综合行政执法体制改革，按照“大综合一体化”改革目标，坚持问题导向和效果导向，构建上下协调、集中统一、高效便捷的全覆盖政府监管体系和全闭环行政执法体系。要科学配置行政执法职能和执法资源，健全跨部门、跨区域执法协作联动机制，加强综合执法、协作执法的统筹协调，实现线索互联、标准互通、结果互认。要明确综合执法部门与业务主管部门之间、业务主管部门与业务配合部门之间的各项职责边界，加强沟通协调，避免出现因职能交叉、衔接不畅等导致工作推进不力的情况，确保事情有人管、管得住、管得好。要加强府院（检）合作，强化与司法机关的统筹协调，理顺职能部门与基层政府、处罚机关与实施机关的工作衔接机制，切实解决“裁而不执”现象，维护政府公信力和法治权威。

　　三、严格规范执法，提质增效维护公平正义。要把好执法主体资格关、自由裁量关、执法程序关、证据关，切实提高执法行为的规范化水平。要统一执法案卷、文书的技术标准，定期开展内部案卷评查，确保案卷和执法文书的质量。要强化重点领域执法监管，落实执法监管责任，梳理完善监督事项目录清单，切实提升执法监管实效。要建立司法机关与行政执法部门经常性业务交流机制，提升基层行政执法水平，减少行政争议案件发案量，降低行政案件败诉率。要巩固行政复议规范化建设成果，不断提升复议应诉办案质量。要深化行政争议实质性化解，健全人民调解、行政调解和司法调解等多元化纠纷解决机制，进一步提升行政案件调撤率。要积极支持法院行政审判工作，推动行政机关负责人出庭应诉工作从形式性向实质性转变，健全完善行政争议联动处置机制，主动化解行政争议。

　　四、注重多措并举，建强队伍夯实保障基础。要始终抓住领导干部关键少数，切实发挥好法治建设“领头雁”作用，做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办，定期听取汇报，及时研究解决重大问题。要把法治素养及依法履职情况纳入考核评价干部的重要内容，重视法治人才的培养，加快建立革命化、正规化、专业化、职业化的法治人才队伍。要充实基层法治力量，加强对基层执法人员的法治教育培训，补齐基层执法人员力量、素质、结构上的短板。要进一步深化行政机关法律顾问制度，支持符合条件的公职人员申领公职律师执照，扩大公职律师队伍。

　　五、精准有效普法，优化环境厚植法治土壤。要认真贯彻实施市人大常委会“八五”普法决议和市政府“八五”普法规划，全面落实“谁执法谁普法”普法责任制，推动法治宣传教育深入基层、深入群众。要突出精准普法，实行个性化普法策略，强化对社会环境和普法对象、形式、载体、内容等各要素的分析把握，以“画像式”普法提高精准度。要坚持法治宣传教育和法治实践相互促进，结合反电信诈骗、食品药品安全、安全生产、金融安全等执法工作，有针对性地开展涉及民生领域的法治宣传，以“以案说法”式普法提高受众度。要发挥地方性法规在推进社会治理新体系建设中的重要作用，加大对法治乡村建设、养犬管理、非机动车管理、养老服务等我市地方性法规的普及宣传力度，以“身边事说身边法”的普法方式，提升知晓率，营造全社会依法守法的法治氛围。