【www.huxinfoam.com--调研报告】

　　推行公诉改革深化主诉办案责任制情况的调研

　　近年来，我院根据最高人民检察院《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》和上级院的有关要求，从提高检察工作效率、保证办案质量着手，在公诉部门积极、稳妥地实施了主诉检察官办案责任制，同时，结合本地区实际，在实践中积极探索、敢于创新，取得了一定成效。经调研分析其基本情况和主要做法如下：

　　   一、率先试点，为全面实行主诉检察官办案制打下了坚实基础2000年1月高检院《工作方案》发布之前，我院于1999年初在上级院安排下，在全省率先开展了主诉检察官办案制试点工作。在无现成模式可遵循的情况下，积极探索，根据刑事诉讼法、人民检察院组织法、人民检察院刑事诉讼法规则等有关规定及精神，制定了主诉检察官实施办法，对主诉制的目标、组织形式、主诉检察官的选任办法、职责、考核、奖惩等方面作出了具体规定，在全院范围内聘任了三名主诉检察官，并分别配备了助手和书记员，按照有关规定独立行使职权，主诉检察官办案制的实施，突破了原有的办案模式，把公诉工作推向一个全新的层面，由于行动早、措施当、见效快，为第二年主诉检察官办案责任制的正式实施打下了坚实的基础。目前，我院公诉部门现有人员7人，其中检察员6人，已取得主诉检察官任职资格6人，根据受理案件数和人员结构，并从客观实际出发，我们确定了三个办案组，每二名主诉检察官组成一个办案组。

　　   二、慎重选任，确保主诉检察官的素质达到要求主诉检察官具有较大的权力和职责，决定了所选任的主诉检察官要具有较高的政治和业务水平。我们认为，主诉检察官即不是职务，也不是职级，而是一个公诉人政治素质好，业务能力强，思维敏捷、表达力强、纪律作风优秀的象征。对于主诉检察官，并不是每位检察官都能胜任，只有素质条件都成熟，才能担当这一重任，如果责任过大而素质不高，会带来不良后果。所以，我院在选任中严格把关，公开、公正选拔，不局限于公诉部门，面向全院干警，滚动选任，双向选择，近几年来，经过本院的`严格考核和上级院的业务、能力考评，先后有六名干警被选任为主诉检察官，并较好地履行了主诉检察官的职责。同时，选任的严格要求，也促使了主诉检察官和其他干警在办案中自我加压，不断强化学习和自身修养，以培养更多高层次，高素质的公诉人才，只有这样，才能适应新的诉讼制度，推动主诉检察官办案责任制的现实需要。

　　   三、明确职权，把握限度，保证主诉检察官权力的正确实施主诉检察官的权力和职责，包括主诉检察官可以履行决定的事项及报请检察长或检察委员会决定事项两类，也就是说，主诉检察官在检察长的领导下有权独立处置与刑事案件审查起诉相关的检察事务，但在执行中要严格把握权力的限度，主诉检察官的自主权独立只是有限独立，只能享有一定范围内的检务自主权。因此，我们在推行主诉检察官制度中，强化对主诉检察官办案中的宏观决策指导作用，通过相应的监督机制来约束其行为，从而防止两种倾向，一是主诉检察官权力不用。从思想意识上继续沿用以前的办案模式，被动履行职务，把可疑自行处理的案件全部推向检察长、检委会。形成了一种用权不力的不良格局；二是主诉检察官权力乱用。为此，我们按照《工作方案》首先明确了主诉检察官的权力和义务，同时，要求主诉检察官必须坚持重大事项，重大案件向检察长、检察委员会报告的组织原则，再者主诉检察官意见如与主管检察长意见不一致时，应提交检委会讨论决定，主诉检察官必须无条件服从。

　　   四、大力推行主诉检察官办案责任制，取得良好效果一是工作效率大大提高，我院平均每年受理审查起诉案件200件左右，虽然案件多，人员少，任务重，但是，实施主诉检察官办案责任制，明确了责、权、利，建立了激励竞争机制，极大地提高了干警的工作积极性，办案效率不但没有降低，反而有了较大提高，有力地推动了公诉工作的发展，二是办案质量有了明显改进。公诉工作的好坏，优劣，效果最终都要体现在办案质量上公诉工作的发展归根结底就是办案质量的不断提高，主诉检察官办案责任制的实施，使公诉人的政治素质和业务素质不断加强，主观能动性不断提高，办案力度不断加大，同时，通过建立一定的办案质量督导机制，确定办案质量标准，加强办案质量检查，使公诉案件质量在各个环节和方面有了长足进步，取得了较好的法律效果和社会效果。三是公诉队伍得到了锻炼和发展。随着主诉检察官办案责任制的实施，在院领导的重视下，一批勤学肯干、奋发向上、知识结构高、年龄结构轻的检察干部逐渐充实到公诉工作岗位，通过对政治素质和实际能力的不断锻炼和培养，一支吃苦耐劳、思想过硬、业务纯熟，团结奋进的公诉队伍逐渐成长起来。同时，每一位主诉检察官、每一位公诉人都看到一个严酷的现实，不学习、不调研、思想就无法进步，专业就无法精深、能力就无法提高，我院公诉部门有六名法律本科，其中有三名在读法律研究生，努力创建一个学习型的公诉人，不断提高公诉人的知识积累能力，法律思维能力，判断推理能力，开拓创新能力和综合素质能力，为造就一支职业化的公诉队伍和专家型公诉人打下了坚实的基础。

　　   五、实践中存在的问题和解决对策一是不利于保证案件的质量。如遗漏犯罪事实，遗漏犯罪嫌疑人，审查办案期限是否超期、撤回起诉、变更起诉是否符合法律程序得不到有效监督机制。报表得不到统一管理，各办案小组只对自己小组负责，报表容易出差错。办案中要突出重点。要改变求大图全的监督心态，把监督的重点放在制约力强，易见成效，副作用小的的环节上。二是主诉检察官在工作中缺乏规范化准则，在诉讼环节上缺乏统一程序标准。要制定和完善主诉检察官考核标准，将主诉检察官办案的数量、效率、质量分解成量化标准，用直观的方式对主诉检察官的工作进行考核，并以此作为奖惩主要依据。对因违法办案、工作严重无误，无法胜任工作及其他原因应承担责任的主诉检察官、要严格按照规章制度处理，追究责任，充分发挥监督的警示、教育、制约作用。三是公诉部门满负荷甚至超负荷工作，使“厌战”情绪加剧，其他部门是忙一阵子，公诉部门是一年忙到头，同时不可避免的重复性、机械性、单调性、使公诉干警往往感到身心疲惫。要建立健全主诉检察官教育制度和激励机制，以提高主诉检察官的政治素质、业务素质和品格素质为目标，拓宽教育培训的渠道，让主诉检察官拥有更多受教育的机会，采取灵活的方式，减少工学矛盾，增加教育投入，减少主诉检察官的个人负担，使主诉检察官的知识结构得到及时，经常性地更新，培育良好的学习气氛，营造自助学习、自我提高的环境，促使主诉检察官成为工作上的行家里手，培养一批专家性公诉人，使之成为主诉检察官的专业权威，检察机关的业务尖子。同时，建立一套全新的激励竞争机制势在必行，在政治待遇，经济保障，人事管理方面向主诉检察官倾斜，不断推动主诉检察官制度持续健康地发展。四是至今主诉检察官津贴未纳入财政统一预算，缺乏保障落实机制，加重单位负担。建议将主诉检察官津贴统一纳入财政预算，协调出切实可行的办法，保障主诉检察官的队伍稳定。

　　推行公诉改革深化主诉办案责任制情况的调研

　　问:请您谈一谈制定这个文件的背景和意义。 

　　     答:当前，我国正处在深刻变革之中，公诉工作面临着一系列新的挑战，工作任务越来越重，工作要求越来越高，工作难度越来越大。公诉人队伍在执法水平和能力建设方面还存在许多不适应。前不久，高检院召开了全国检察机关第四次公诉工作会议，会议明确了当前和今后一个时期公诉工作的总体思路。同时指出，公诉是我国检察机关核心的标志性职能之一，是法律监督的重要组成部分。国家公诉人是依法行使公诉和诉讼监督权的检察官，担负着指控犯罪与诉讼监督的职能，既处在同犯罪斗争的第一线，又处于诉讼监督的第一线;既是侦查活动的监督者，又是审判程序的启动者和诉讼活动的纠错匡正者，对于打击犯罪，保障人权，维护社会和谐稳定和公平正义发挥着重要作用。曹建明检察长在会上强调，要坚持以公诉人为重点，大力加强公诉队伍的思想政治建设、纪律作风建设和专业化建设，努力造就一支政治坚定、业务精通、执法公正、作风优良的高素质公诉队伍。朱孝清副检察长提出，加强公诉人建设，是直接关系到检察机关形象的一项战略工程。因此，加强公诉人建设，是检察机关依法正确履行指控犯罪职能和依法进行诉讼监督的需要，是提高办案质量和公诉工作整体水平的需要，是提高执法公信力和树立检察机关良好形象的需要。为全面提高公诉人的整体素质和执法水平，保障公诉人依法正确履行法律赋予的职责，维护司法公正，保证法律统一正确实施，高检院根据党组的决定，经充分调研起草了《关于加强公诉人建设的决定(稿)》，并提交全国检察机关第四次公诉工作会议讨论，认真听取各省级检察院有关负责同志的意见后作了进一步修改，报经高检院领导批准后于日前下发执行。 

　　     问:加强公诉人建设确实意义重大，请您谈一谈加强公诉人建设的指导思想和总体目标。 

　　     答:各级检察院加强公诉人建设要坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢固树立科学的人才观，紧紧围绕“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，坚持以依法指控犯罪和强化诉讼监督为抓手，以提高办案质量为核心，以推进公诉人专业化建设为重点，以改革公诉人培养模式为动力，以完善公诉人管理机制为保证，始终把公诉人建设摆在重要位置，作为检察机关的基础工作和战略任务抓紧抓好。 

　　     加强公诉人建设的总体目标是，按照政治坚定、业务精通、执法公正、作风优良的要求，通过五年左右的时间，努力培养和造就一支门类齐全、结构合理、素质优良、纪律严明、能打硬仗的专业化公诉人队伍，为依法正确履行法律监督职能，维护司法公正，维护社会和谐稳定，保证法律统一正确实施提供坚强的人才保证。具体要实现以下目标:一是思想政治素质进一步提高。理想信念更加坚定，政治意识、大局意识、群众意识、法治意识、职业意识进一步增强，真正做到忠诚于党、忠诚于人民、忠诚于宪法法律、忠诚于检察事业。二是专业化程度显著提高。各地检察机关都拥有一定数量的擅长办理职务犯罪、有组织犯罪、毒品犯罪、证券犯罪、网络信息犯罪、知识产权犯罪、涉众型犯罪等专业性较强案件的专门型公诉人，初步形成一支能办理各种类型案件的公诉人队伍。三是专家型公诉人数量稳步增长，拥有一批具有深厚理论功底、丰富办案经验的专家型公诉人。四是公诉职业能力建设得到全面加强。审查判断运用证据、适用法律和运用政策、出庭指控犯罪、开展诉讼监督等能力显著提高，办案质量和执法水平明显提升，保障公诉职业能力建设的培训机制更加科学规范，公诉人教育培训体系基本形成。五是知识结构和人员素质得到进一步优化。六是违纪违法案件显著下降，纪律作风明显改进，执法形象明显改善。 

　　     问:加强公诉人职业能力建设，要重点提高公诉人哪些方面的能力。 

　　     答:加强公诉人职业能力建设，要坚持以提高公诉人法律监督能力为核心，以强化教育培训和岗位练兵为主要手段，以提高审查判断证据、运用法律政策、出庭指控犯罪、开展诉讼监督、做好群众工作、化解矛盾纠纷等能力为主要内容，全面提高公诉人依法履行职责的能力。重点要提高证据审查判断能力，坚持全面客观审查、甄别、判断证据材料。提高对重大复杂疑难案件的审查能力，正确审查、判断涉及罪与非罪、轻罪与重罪、此罪与彼罪的各种证据。提高法律适用和政策运用的能力，正确理解法律和司法解释，准确认定犯罪性质和情节，善于正确把握执行法律与贯彻刑事政策的关系，全面理解和贯彻落实宽严相济的刑事政策。提高出庭公诉指控犯罪能力，确保出庭指控犯罪效果。提高诉讼监督能力，强化监督意识，突出监督重点，坚持监督原则，讲究监督方法，提高监督质量，做到敢于监督、善于监督、规范监督、理性监督。提高应对突发敏感事件、化解社会矛盾和做群众工作的能力，坚持把化解矛盾纠纷贯穿于公诉工作始终，在审查起诉、出庭公诉、抗诉等各个环节采取多种方式化解矛盾，解决合理诉求，真正做到案结事了。 

　　     问:我们注意到《决定》对加强公诉人专业化建设作了专门规定，请您谈一谈加强专业化建设的具体措施。 

　　     答:公诉人队伍的专业化建设是形势发展的需要。各级检察院要加强专家型和专门型公诉人的培养，以公诉队伍专业化建设推动执法水平提升。一要培养一批专家型公诉人才。要以精英化的思路，培养一批具有较高政治素质和政策水平、深厚法学理论特别是刑事法学理论功底、丰富公诉经验，在公诉系统内外有较高声望、较大影响的专家型公诉人。二要培养大批专门型公诉人。各地检察机关要根据工作需要，有计划地培养一批擅长办理职务犯罪、有组织犯罪、毒品犯罪、证券犯罪、网络信息犯罪、知识产权犯罪、涉众型经济犯罪等案件的专门型公诉人，实现公诉工作的专业化分工。三要推进公诉人才库建设。建立各种层级的公诉人才库。对各层级人才要进行高起点选拔、高强度培养、高标准考核，充分发挥他们的骨干和示范作用。公诉人才库要实行开放式动态管理，通过考核定期调整人员，切实保证公诉人才库的质量。四要建立公诉人业务竞赛制度，突出打造品牌公诉人。以开展“全国十佳公诉人暨优秀公诉人”业务竞赛活动为龙头，带动全国公诉人业务竞赛广泛开展。积极开展十佳、优秀公诉人巡讲和社会宣讲活动，加大对典型事例和先进人物的宣传力度。五要巩固完善主诉检察官办案责任制，充分发挥主诉检察官办案责任制在公诉工作中的重要作用。六要建立专家型公诉人培训机制和公诉人专业化培训机制。加大对专家型公诉人才在法治理念、刑事政策、理论前沿、公诉疑难问题研究等方面的培训力度。研究制定专门型公诉人培养办法，根据不同犯罪类型，建立专业化培训机制。七要完善公诉人理论研究机制，大力倡导公诉人加强理论研究，推动公诉理论研究的深入开展。 

　　     问:通过您的介绍，我们觉得当好一名公诉人很不容易，他们的工作责任重、要求高、难度大。对于如何进一步加强管理，关心和爱护公诉人队伍，《决定》有没有作出具体规定。 

　　     答:《决定》对加强公诉人管理体现了严管和厚爱的要求。一方面要求加强纪律作风建设，切实提高公诉人的执法公信力。通过严明公诉人职业纪律，建立公诉人岗位风险防范机制，落实内部监督制约机制，自觉接受外部监督制约，严肃查处违纪违法行为，建立健全违纪违法情况通报制度等措施，进一步增强公诉人纪律观念，筑牢拒腐防变的思想防线，确保公正廉洁执法。另一方面要求加强对公诉人建设的领导。各级检察院检察长和党组要高度重视公诉工作，关心公诉人的成长和进步，把公诉人建设摆上重要议事日程，认真研究加强公诉人建设的思路和措施。要建立健全公诉人激励机制，认真解决存在的突出问题，为公诉人创造良好的工作条件。对在工作中取得突出成绩的主诉检察官和优秀公诉人，该提拔重用的要提拔重用，该评功授奖的要评功授奖。按照责权利相统一的原则，在政策允许的范围内，给公诉人一定的出庭补贴。要提高公诉人办案的科技含量，为公诉人出庭和办案工作需要配备必要的设备。要根据“精简后方，保障一线”的原则，加强对公诉部门的人员配备，使人员配备与工作任务相适应。要积极开展公诉人才交流，提倡上下级检察院公诉人相互交流承办案件，组织公诉人到党政部门挂职锻炼。要采取有力措施，切实保障公诉人办案安全等等。这些都充分体现了高检院党组对公诉人建设的高度重视和对这支队伍的关心和爱护。

　　推行公诉改革深化主诉办案责任制情况的调研

　　建立以主任检察官制度为核心的检察官办案责任制，完善办案组织形式，是推动新一轮检察改革乃至司法体制改革的重要课题。[①]所谓办案组织形式，指的是检察机关履行职能、办理案件时形成的组织关系、工作机制和行为样态。长期以来，检察机关以“层级审批”为主要形式的办案工作机制行政化色彩浓厚，在一定程度上影响了执法办案效率的提高和专业化办案人员的培养。修订后的《刑事诉讼法》进一步凸显了检察机关的诉讼职能，也对检察机关办案提出了更高要求。因此，在可为空间中推动检察机关办案组织形式和办案方式的司法化，推行以“完善办案组织形式、深化检察官办案责任制改革”[②]为主要内容的工作机制改革势在必行。早在2000年1月10日，最高人民检察院就发布了《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》，并就选任、待遇、监督、教育培训等多个方面进行了详细的规定，成为主任检察官办案责任制的前身。应当说，建立以主任检察官制度为核心的检察官办案责任制顺应了当前检察体制改革的整体目标，是推行检察改革的重要举措之一。

　　目前，全国各试点检察院正在同步推行主任检察官制度，即选任优秀检察官担任主任检察官，成立办案小组，精简办案组织层级，主任检察官在检察长授权内，依法独立行使检察办案和案件管理权，承担办案责任。本文拟简要介绍一下笔者通过调研了解到的J省W市Y（县级）市检察院主任检察官办案责任制改革试点的一些情况，并提出自己的一些思考，认为当前检察官办案责任制无论是在管理体制抑或权力运行机制等方面依然存在不少问题亟待解决，应当引起我们的重视。[③]

　　一、检察官办案责任制是检察权司法属性的内在要求

　　司法权的本质是以判断为内容，根据证据判断个案事实并在此基础上决定法律适用的活动，其行为的法律约束性很强，不同于行政权具有较大的自由裁量空间。以判断为本质属性的司法权，具有独立性和亲历性等特征。[④]独立性，是指司法官员与司法行为的独立，它是司法判断性的外部表现和保障条件。德国学者拉德布鲁赫认为：“司法的任务是通过判断确定是非曲直。判决为一种‘认识’，不容许在是否真假问题上用命令插手干预。”亲历性指亲身经历程序，直接审查证据和事实。亲历性与司法的判断性直接相关并作为判断的前提条件而存在。在诉讼的基本原理中所规定的直接原则、言词原则、审理不间断原则等，就是为了保证司法的亲历性。而行政行为虽然要遵循法律确定的行为规范框架，但其核心是基于政策进行的裁量行为，对亲历性的要求不高。检察机关作为法律监督机关，其权力具有很强的司法属性，尽管这种司法性与审判权的司法属性不同，要受到检察一体（或指令权）的约束。[⑤]在实行办案责任制以前的办案模式中，“检察人员承办、科室负责人审核、主管检察长或检察委员会决定”的三级审批制，其司法属性明显不足。主任检察官办案责任制，在本质上是对检察权的重新配置，是“放权检察官”或者说是“还权检察官”，与此前实行的主诉检察官办案责任制一样，是对司法属性的回归。至于办案责任制所具有的减少审批环节、提高办案效率等功能，并非改革的核心价值。虽然提高办案效率、缓解案件压力曾经是推行办案责任制的主要动力，但这种认识上的错位实际上也阻碍了办案责任制的发展。

　　二、J省W市Y（县级）市检察院检察官办案责任制改革的基本情况[⑥]

　　2014年11月，J省下发《对W市院<Y市人民检察院推进检察官办责任制改革工作试点方案的报告>的批复>，同意Y市检察院《推进检察官办案责任制改革试点工作方案》相关内容。Y市检察院遂在所有业务部门全面推开主任检察官办案责任制。

　　（一）主要举措

　　一是制定并公布主任检察官“公推选任方案”，经个人申请报名、述职述廉材料公示，民主测评、综合考察、党组票决、拟任人选公示、市院审批等环节，选拔出12名主任检察官。其中，从事公诉工作的5名，从事侦监、反贪、反渎、控申、民行、监所、未检的各一名。二是在保留原有科室编制的情况下，将内设机构整合为刑事检察局、职务犯罪侦查局、诉讼监督局、案件管理局、检察事务局和政治部等6各部门，各有一名现任班子成员担任负责人。目前，现有机构与原有科室暂时实行“两条腿走路”。三是诉讼部门设立5个办案组，在侦监、未检、反贪、反渎、控申、民行、监所各设一个办案组。办案组成员包括主任检察官、办案检察官和书记员。主任检察官作为办案组负责人，在检察长授权范围内，依法独立公正行使相关职权，并对案件办理承担主要责任。办案检察官承办主任检察官指定办理的案件，制作法律文书，提出处理意见，提交主任检察官审批决定。书记员配合案件承办人开展相关诉讼活动，并按规定制作笔录。四是明确相关主体的权力界限。检察长、检察委员会行使法律明确规定应由其行使的职权，以及检察长、检察委员会认为应当由其行使的职权。分管副检察长或检察长负责审核兼任部门负责人的主任检察官直接办理的案件，以及部门负责人与主任检察官意见不一致的案件。业务部门主要负责人负责案件分配、办案组协调、审核本部门主任检察官直接办理的案件、主持主任检察官联席会议等，并承担部门行政管理工作。主任检察官在省院规定的职责权限清单范围内行使职权，对其作出的案件处理决定独立承担相应的责任。主任检察官受检察长和分管副检察长领导。检察长对主任检察官案件处理决定有不同意见，可以提交检委会讨论决定。主任检察官的决定被部分或全部改变的，对改变部分不承担责任。属检察长或检委会决定的办案事项，主任检察官只对事实和证据负责。主任检察官接受和服从业务部门的主要负责人的行政管理。五是建立主任检察官廉政建设考评小组，结合平时违法违纪问题查处、案件质量评查等情况，每年年终综合考评一次。纪检监察部门对主任检察官遵守检察职业道德和检察纪律情况进行监督。

　　（二）特色亮点

　　一是探索分类办案。在公诉部门探索案件分类办理机制，5个办案组分别办理侵犯财产类案件、破坏社会主义市场经济秩序类案件、贪污贿赂类案件及渎职类案件、侵犯公民人身权利类和妨害社会管理秩序类案件、危险驾驶及容留他人吸毒等简易快速办理类案件。通过办理相对固定的案件类型，促进检察官在“专”、“精”上下功夫。二是成立研究小组。成立由检察长任组长、办公室及各业务科室11名年轻干警为组员的研究小组，负责主任检察官办案责任制理论研究、经验总结和材料上报，及时掌握和上报相关动态信息，了解运行中的问题，总结相关经验。

　　（三）改革试点中存在的问题

　　1.各类别人员的利益平衡机制有待于进一步建立与完善。目前，改革试点单位对主任检察官的职业保障机制作了初步的探索，但对其他类别人员的保障相对欠缺，不利于调动广大检察人员的工作主动性、积极稳妥推进改革。2.部分业务部门出现了行政管理工作弱化的苗头。主任检察官办案责任制改革基本实现了执法办案工作“去行政化”的初衷，实现了办案管理的扁平化。但由于改革还不到位，部分业务部门出现了重业务建设、轻队伍建设的苗头，部分同志参与部门会议及政治学习的积极性受到影响。3.与全国统一业务软件的对接还需要进一步理顺。整合内设机构、授权主任检察官处理部分案件和事项后，工作职能和流程得到了优化调整，但全国统一业务软件的业务模块和工作流程的设置仍然是改革前的模式。4.改革过程中的理论探讨还不够深入。主任检察官办案责任制应当在主诉检察官办案责任制的基础上进一步完善，但由于对司法规律的认识还不够深入，试点工作中涉及的职权划分等具体制度设计沿用主诉检察官办案责任制的部分较多，理论创新和制度创新的力度不够。

　　三、主任检察官办案责任制改革的关键点和难点[⑦]

　　主任检察官办案责任制改革是对检察机关推行多年的主诉（主侦、主办）检察官办案责任制的进一步深化和完善。十八届三中全会召开后，中央政法委将主任检察官办案责任制与检察人员分类管理、检察官职业保障、省以下检察院人财物统一管理同步推进，使得这次改革的系统性、协调性更强。但主任检察官办案责任制改革要达到保障依法独立公正行使检察权的预期目标，还有待于准确把握改革的关键点、克服改革的难点、选好相关改革的交点，做到系统谋划、协同推进。

　　（一）主任检察官办案责任制改革与相关改革的关联性

　　1.办案责任制改革与检察人员分类管理改革。办案责任制就是要突出检察官尤其是主任检察官的办案主体地位，明确检察官的办案责任，强化检察官的利益保障，拓展检察官的职业发展空间。实行分类管理，将辅助性工作交由检察事务官负责，检察官才能集中精力办案，真正成为办案主体；（主任）检察官按照独立的职务序列晋升、不再依赖于有限的行政职数，才有足够的职务空缺将精英检察官留在办案一线。实行分类管理，是深入推进检察官办案责任制的前提条件和重要保障。2.办案责任制改革与检察官职业保障制度改革。办案责任制改革能否成功，关键看责、权、利是否真正统一。职业保障不到位，就会重复此前主诉检察官在检察长放权后主动还权的现象。此外，职业保障中有关检察官执业豁免的部分是科学界定检察官办案责任时需要考虑的重要因素，既要强化责任意识，又不能影响其依法独立公正行使检察权。[⑧]3.办案责任制与省以下检察院人财物统一管理。独立行使检察权既包括检察机关依法独立行使检察权，也包括检察官在检察机关内部的相对独立。省以下检察院人财物统一管理保障的是检察机关独立行使检察权，解决的是检察权受地方干扰的问题，简单地说就是“去地方化”。办案责任制作为优化检察权内部运行机制的重要举措，解决的是检察官相对独立行使检察权的问题，解决的是检察权运行“去行政化”。只有同时实现“去地方化”和“去行政化”，才能保证检察权在内外部依法独立行使。

　　（二）主任检察官办案责任制改革的关键点

　　检察官的办案主体地位是检察官办案责任制的核心，选优、配强主任检察官是决定办案责任制成效好坏的关键。严格选任条件和程序，把具备良好的政治素质、职业操守，具有深厚的法律功底、丰富的检察实践经验、突出的工作实绩和较强的组织协调能力，能够熟练主持办案工作的检察官，配备到主任检察官岗位，不仅可以有效保证执法办案任务高质量地完成，还能使主任检察官岗位真正成为检察机关优秀干部展示才华、干事创业的良好平台，引导优秀检察官向检察业务工作，向办案一线集中，进一步提高检察机关法律监督水平和检察队伍管理水平。此外，主任检察官的素质还关系到改革能否顺利推进：1.利益平衡问题。此次改革提出的检察人员工资待遇保障适当高于当地普通公务员的水平，意味着所有检察官的工资都会有所提升，但重点保障对象仍在主任检察官，这样在检察官内部就会出现利益分化，如果主任检察官能力强、任务重、办案水平高，这种利益上的差距有正当性基础，易为大部分检察人员所接受，不至于产生明显的改革阻力。2.监督制约问题。依法独立公正行使检察权也需要适度的监督制约。设计科学的选任机制，确保主任检察官的素质、德行能不负众望，监督机制自身的承重就会减轻。

　　（三）主任检察官办案责任制改革的难点

　　1.如何确定检察长委托主任检察官行使的职权范围。这个问题在理论上涉及检察一体与检察独立的关系，或者说是指令权及其限制的问题。德国等大陆法系国家和地区，要么明确在法定主义范围内，指令权不得行使，相关案件应由检察官独立决定，要么采行其他符合检察权属性的权力配置方式。[⑨]我们现在采取的授权标准为是否属于重大事项，重大复杂的案件检察长要保留相关权力，这种划分方式以及保留的部分“三级审批”是否符合诉讼规律的要求、应如何借鉴国内外的先进经验，都值得我们进一步研究。

　　2.办案责任如何具体化并与权、利保持一致。从主诉检察官办案责任制改革到如今的主任检察官办案责任制，我们反复强调主诉（主任）检察官的责任，但责任是一个较为笼统的概念，需要进行分类拆分：（1）考核责任、管理责任、执法过错责任、其他违法违纪责任和刑事责任等不同责任的归责方式；（2）不同类别责任的轻重应与权、利相统一，在强化责任心的同时又不影响依法独立公正行使检察权；（3）主任检察官与其他检察官的责任划分。主任检察官有独立的案件决定权和办案津贴（或绩效奖励等），普通检察官的权力并没有变化，如何保障这部分群体的利益并承担合理的责任，需要进行深入调研和谨慎细致的分析。

　　3.侦查等部门是否适合推行主任检察官办案责任制。检察权的司法属性要求实行检察官办案责任制，公诉、侦查监督、民行等部门设立主任检察官不存在根本的分歧。但侦查、研究室等部门是否适合推行责任制还存在分歧。如理论上通常认为侦查权属于典型的行政权，强调上级检察官对侦查活动的控制，因而缺乏实行主任检察官办案责任制的基础。再如，研究室虽然不直接从事办案活动，但检察委员会办公室一般设在研究室，有的还要负责对提交审委会讨论的案件进行实体性审查，如果不设主任检察官，则这种实体性审查的权威性就会有问题。

　　四、深化主任检察官办案责任制的设想

　　检察官办案责任制改革的目标是确保检察官依法独立公正行使检察权。达到上述改革目标，应当从以下几个方面加以完善：[⑩]

　　（一）应当与内设机构改革、检察人员分类管理等改革措施统筹

　　检察官办案责任制仅仅是检察体制和工作机制改革中的一项内容和一个步骤，它与其他改革措施连环交叉、相互勾连，不仅涉及侦查权、公诉权、诉讼监督权等不同检察权能的平衡，涉及检察长、检察委员会、业务部门负责人之间的职权划分，还涉及人事部门与财务部门之间的协调保障。[11]检察官办案责任制改革的历史经验已经证明，脱离了检察体制和工作机制的整体改革而单独进行，办案责任制必将成为无源之水、无缘之木，难以获得持久而旺盛的生命力。当前，我们要按照中央政法委关于“五项改革”的总体部署，协同推进主任检察官办案责任制改革。

　　（二）应当充分考虑不同检察业务的特点而区别对待

　　与审判权的权能相对单一不同，检察权的权能组合相对复杂，既包括司法权属性较强的批捕起诉权和诉讼监督权，又包括带有一定行政权属性的职务犯罪侦查权。与批捕起诉权和诉讼监督权强调司法的直接性、亲历性和独立性不同，职务犯罪侦查权更加强调团队作战、个体独立性较弱，但其本质仍然是对犯罪事实和法律的判断，符合司法权判断性的本质特征，因此同样可以适用检察官办案责任制，但二者在责任制的具体形态和运行模式方面应有不同，检察长对职务犯罪侦查权行使过程中立案、侦查终结等重要环节仍然要加以控制。同时，民行监督、监所检察监督、刑事申诉、侦查监督、审判监督等诉讼监督权，实行责任制的具体形式也应有所不同。

　　（三）科学界定检察长及检察委员会、业务部门负责人和主任检察官在执法办案中的权限

　　从检察官办案责任制设置的初衷来看，主任检察官应当享有除重大疑难复杂案件之外的绝大多数业务决策权，从而将检察长和业务部门负责人从大量具体案件的羁绊中解放出来，把主要精力投入到工作机制创新、业务监督管理和加强队伍建设等宏观工作布局中。但是目前来讲，在法律没有明确规定的前提下，要求检察长将绝大多数业务决定权授予主任检察官既不符合客观现实，也超出了主任检察官的抗压能力范围。建议在不违反现行法律规定的前提下，合理划分检察长及检察委员会、部门负责人、主任检察官在执法办案中的职责权限。1.法律明确规定应当由检察长、检察委员会行使的职权，应由检察长、检察委员会行使。2.改变业务部门负责人的职权范围。业务部门应当是彻底实行检察官办案责任制之前的一种过渡形态，在过渡期间，业务部门负责人主要负责行政管理，案件审核的范围仅限于疑难复杂案件。业务部门负责人也可以在办案组织中直接担任主任检察官而承办具体案件，办理案件时与其他主任检察官职权相同。3.赋予主任检察官相应的执法办案决定权。除法律规定必须由检察长或检察委员会行使的职权外，其他案件处理决定可赋予主任检察官行使。至于授予的权力范围，应针对不同性质的检察权进行区别处理。

　　（四）应当进一步完善检察官办案责任制的组织形态

　　可参照人民法院合议庭组织模式，在检察机关内部取消行政化的业务处（科）室机构设置，改设主任检察官办案室。主任检察官办公室由主任检察官、助理检察官和专职书记员组成，主任检察官对办案组织承办的全部案件负责，并重点承办疑难复杂案件，必要时可以组织办案组成员对案件进行集体讨论，经集体讨论后意见存在分歧的，主任检察官可以直接作出决定并承担相应的法律责任，也可以将案件报请检察长提交检察委员会研究决定；助理检察官是主任检察官的后备力量，可以在主任检察官的指导下承办大量的简单案件，并协助完成一些疑难复杂案件；书记员主要完成事务性的工作，使检察官可以集中精力办理案件。在办案组织内部的关系上，助理检察官和书记员必须服从主任检察官的领导，对主任检察官负责，对于完全按照主任检察官指令执行的行为，由主任检察官承担责任；对于超出主任检察官指令范围或者不按照主任检察官指令执行的行为，由助理检察官和书记员本人承担责任。

　　（五）应当建立起完善的选任、考核、激励、监督机制

　　检察官办案责任制要做到科学化、规范化运行，就需要建立完善的配套机制。1.完善选任机制。主任检察官实行员额制，设置数量根据所在检察院的办案数量和检察队伍实际情况等因素确定。具体人选的确定实行选任制，由院领导、检察委员会委员、专家组成检察官专业委员会综合考评检察官的政治品行、司法经验、业务能力、职业操守，确保最后选任的主任检察官具有较高的整体素质。检察官办案责任制改革方案设计的选任程序，应在条件和程序上更加注重业务能力的考察，建议主任检察官的资格条件要更加突出业务水平的权重，对获得全省优秀公诉人等省级以上业务竞赛表彰的可以适当降低检察工作年限。同时在程序设计上，应将业务能力的考察规定为必经程序，强化选任的程序合理性，树立制度权威，推动改革顺利进行。2.完善考核机制。应当建立符合检察业务特点的专业考核机制，由检察官专业委员会进行年度考核。对经考核后认为不适合担任主任检察官和因岗位调整不再履行主任检察官职责的，应免去主任检察官职务。3.完善激励机制。在业务上，应当由主任检察官承办绝大部分的重大疑难复杂的案件，凸显他们的核心价值，激发他们的职业荣誉感；在职业保障上，应当强化主任检察官的职业权益和身份保障，非因法定事由、非经法定程序不得随意解除其职务。按照待遇从优原则，设立主任检察官岗位津贴，同时，适当延迟主任检察官的退休年龄，提高退休保障，真正体现责、权、利的统一。4.构建严密的监督制约机制。建立检察官惩戒委员会制度，强化检察长、检察委员会、纪检监察部门对执法办案的监督，严格落实案件管理制度，建立主任检察官执法档案等内部监督机制。加大司法公开力度，全面推进职务犯罪侦查全程同步录音录像、终结性裁判文书上网的制度的实施，加强人大代表、政协委员、律师、诉讼当事人等对主任检察官的外部监督。